Référence : 2025 TCDP 113

Date : Le 8 décembre 2025

Numéros des dossiers : T2673/4921 et T2674/5021

[TRADUCTION FRANÇAISE]

Entre :

Christopher Coyne et Penny Way

les plaignants

- et -

Commission canadienne des droits de la personne

la Commission

- et -

Première Nation de Salt River n^o 195

l’intimée

Décision

Membre : Athanasios Hadjis

Table des matières

I. APERÇU 1

II. DÉCISION 1

III. QUESTIONS EN LITIGE 2

IV. CONTEXTE 2

V. CADRE JURIDIQUE 5

VI. ANALYSE 8

A. Question en litige n^o 1 : Le versement des paiements de la DPC constitue-t-il un service au sens de l’article 5 de la LCDP? 8

(i) Qu’est-ce qui a mené au versement des paiements de la DPC? 8

(ii) Pourquoi les plaignants ont-ils cessé de recevoir des paiements de la DPC? 10

(iii) Le versement de paiements de la DPC constitue un service et non une mesure d’application directe de la loi 14

B. Question en litige n^o2 : La règle du code électoral qui a empêché Mme Way de poser sa candidature correspond-elle à un service au sens de l’article 5 de la LCDP? 23

C. Question en litige n^o 3 : Les plaignants ont-ils établi une preuve prima facie démontrant que le refus de leur verser des paiements de la DPC à partir de 2017 constituait un acte discriminatoire? 25

(i) Les plaignants possèdent-ils des caractéristiques protégées par la LCDP contre la discrimination? 25

(ii) Les plaignants ont-ils subi un effet préjudiciable? 26

(iii) Les caractéristiques personnelles des plaignants ont-elles constitué des facteurs dans l’effet préjudiciable? 26

D. Question en litige n^o 4 : La PNSR s’est-elle prévalue d’un moyen de défense prévu par la loi? 29

(i) Motif justifiable 30

(ii) Moyen de défense prévu à l’article 16 36

E. Question en litige n^o 5 : L’avis aux membres de la PNSR constituait-il des représailles aux plaintes pour atteinte aux droits de la personne? 38

(i) Contenu de l’avis aux membres 38

(ii) Preuve à établir par les plaignants pour démontrer que l’avis aux membres constituait des représailles à leurs plaintes pour atteinte aux droits de la personne 40

F. Autres questions non soumises au Tribunal 46

VII. MESURES DE RÉPARATION 47

A. Paiements de la DPC 47

B. Mesures de réparation d’intérêt public 48

C. Préjudice moral (alinéa 53(2)e) de la LCDP) 49

D. Indemnité spéciale (paragraphe 53(3) de la LCDP) 50

E. Intérêts 52

F. Autres demandes de réparation 53

VIII. ORDONNANCE 54

 

I. APERÇU

[1] Les plaignants, Christopher Coyne et Penny Way, sont membres de la Première Nation de Salt River n^o 195 (la « PNSR »), l’intimée. La PNSR distribue à ses membres des paiements annuels provenant d’une entente de règlement de la revendication issue d’un traité qu’elle a conclue en 2002 avec le gouvernement du Canada (le « Canada ») concernant les droits issus de traités. En 2017, la PNSR a cessé de verser ces paiements annuels, appelés paiements de la distribution per capita (« DPC »), à M. Coyne et à Mme Way parce qu’ils n’étaient pas membres en 2002.

[2] M. Coyne et Mme Way affirment que c’est en raison de leur situation de famille et de leur âge, qui sont des motifs de distinction illicite aux termes de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. (1985), ch. H-6 (la « LCDP »), qu’ils n’étaient pas membres de la PNSR en 2002. Par conséquent, ils prétendent que le refus de leur accorder des paiements de la DPC constitue un acte discriminatoire.

[3] Mme Way affirme en outre que le code électoral consolidé (le « code électoral ») de la PNSR, qui empêche les personnes qui n’étaient pas membres en 2002 de devenir conseillers ou chefs, est également discriminatoire.

[4] Avant la fin de l’audience relative aux plaintes, la PNSR a distribué à ses membres un document d’une page sur l’affaire (l’« avis aux membres »). M. Coyne et Mme Way soutiennent que l’avis aux membres était un acte de représailles à leurs plaintes et qu’il s’agissait donc d’un autre acte discriminatoire de la part de la PNSR à leur égard.

II. DÉCISION

[5] Les plaintes de M. Coyne et de Mme Way concernant les paiements de la DPC sont jugées fondées. La plainte de Mme Way concernant le code électoral est rejetée. Les plaintes pour représailles sont également rejetées.

III. QUESTIONS EN LITIGE

[6] Les plaignants allèguent que la PNSR s’est livrée à l’acte discriminatoire visé à l’article 5 de la LCDP. Selon l’article 5, constitue un acte discriminatoire, s’il est fondé sur un motif de distinction illicite, le fait, pour le fournisseur de services destinés au public d’en priver un individu ou de le défavoriser à l’occasion de leur fourniture.

[7] Je dois trancher les questions suivantes concernant l’article 5 de la LCDP :

1) Le versement des paiements de la DPC aux membres de la PNSR constitue-t-il un service au sens de l’article 5?

2) La règle du code électoral qui a empêché Mme Way d’être candidate au poste de conseiller ou de chef correspond-elle à un service au sens de l’article 5?

3) Si la PNSR fournit un service, les plaignants ont-ils établi qu’ils se sont vu refuser ce service ou qu’ils ont été défavorisés à cet égard en raison de leur situation de famille ou de leur âge?

4) Dans l’affirmative, la PNSR s’est-elle prévalue d’un moyen de défense prévu par la loi?

5) Dans la négative, quelles mesures de réparation le Tribunal doit-il ordonner?

[8] L’allégation de représailles se fonde sur l’article 14.1 de la LCDP. L’article 14.1 prévoit que constitue un acte discriminatoire le fait, pour la personne visée par une plainte déposée au titre de la LCDP, d’exercer ou de menacer d’exercer des représailles contre le plaignant. Je dois décider si, en distribuant l’avis aux membres concernant les plaignants, la PNSR a exercé des représailles contre eux au motif qu’ils ont déposé une plainte pour atteinte aux droits de la personne et, dans l’affirmative, quelles mesures de réparation doivent être ordonnées.

IV. CONTEXTE

[9] M. Coyne et Mme Way ont chacun déposé une plainte pour atteinte aux droits de la personne contre la PNSR, qui est une « bande » au sens de la Loi sur les Indiens (L.R.C. (1985), ch. I-5). Les réserves de la PNSR sont situées à Fort Smith et dans les environs, dans les Territoires du Nord-Ouest. La PNSR est administrée par un Conseil composé d’un chef et de six conseillers élus conformément au code électoral.

[10] M. Coyne est né en mars 1971 à Fort Smith. Sa mère biologique est membre de la PNSR. Peu après sa naissance, M. Coyne a été retiré de la garde de sa mère et placé dans un « foyer d’accueil », à la suite d’un processus mis en place par les autorités de l’époque et connu sous le nom de « rafle des années 1960 ». L’année suivante, une famille non autochtone l’a adopté et élevé. Il a donc grandi loin de sa culture, de sa langue et de ses coutumes autochtones. En 2011, M. Coyne a cherché à renouer avec son héritage autochtone. Il a demandé et obtenu son « statut d’Indien » au titre de la Loi sur les Indiens et, en 2012, il s’est inscrit comme membre de la PNSR.

[11] Mme Way est née en 1983 à Edmonton, en Alberta. Sa grand-mère paternelle avait le statut d’Indien, mais, après avoir épousé un homme n’ayant pas le statut d’Indien, elle a perdu son statut et n’a pas pu le transmettre à ses descendants. En 1985, le législateur a adopté une loi pour mettre fin à ce processus appelé « émancipation », le projet de loi C-31 : loi modifiant la Loi sur les Indiens, L.C. 1985, ch. 27. La grand-mère de Mme Way a retrouvé son statut, et le père de Mme Way a pu demander le statut d’Indien. Il s’est inscrit sous le régime de la Loi sur les Indiens en 1990 et, en 1994, il a été accepté comme membre de la PNSR. Cependant, Mme Way ne pouvait toujours pas obtenir le statut jusqu’à ce que la Loi sur l’Équité entre les sexes relativement à l’inscription au registre des Indiens, L.C. 2010, ch. 18 (« projet de loi C-3 ») soit adoptée en 2010, ce qui a permis aux personnes de la génération suivante, dont elle faisait partie, d’obtenir également le statut d’Indien. Elle a obtenu son statut en 2011, également en tant que membre de la PNSR.

[12] Entre-temps, la PNSR avait réglé en 2002 une revendication particulière contre le Canada concernant les droits issus du traité no 8. Une somme importante d’argent avait été placée dans un fonds fiduciaire au profit des membres de la PNSR. En 2010, les membres de la PNSR ont commencé à recevoir des paiements annuels de la DPC pouvant aller jusqu’à 1 000 $. M. Coyne et Mme Way ont reçu ces paiements pendant plusieurs années. Cependant, à la suite de l’adoption d’une politique en 2016, la PNSR a cessé en 2017 de verser les paiements de la DPC aux plaignants. Le Conseil a limité le versement des paiements de la DPC aux 757 personnes qui étaient membres inscrits de la PNSR lorsque le règlement avec le Canada a été conclu le 22 juin 2002 (appelés les [traduction] « bénéficiaires initiaux ») ou aux descendants des bénéficiaires initiaux nés après le 22 juin 2002.

[13] M. Coyne et Mme Way affirment que ce refus de leur verser les paiements constitue un acte discriminatoire. M. Coyne fait valoir que la seule raison pour laquelle il n’était pas officiellement membre lorsque l’entente de règlement de la revendication issue d’un traité a été conclue était sa situation de famille en tant que personne adoptée en dehors de la communauté. Mme Way soutient que, n’eût été sa situation de famille, liée aux caractéristiques de sa grand-mère (émancipation en vertu de la Loi sur les Indiens, loi qui reposait elle-même sur la discrimination fondée sur le sexe), elle aurait également été membre inscrite en 2002. Mme Way soutient que la PNSR exerce également de la discrimination fondée sur l’âge, puisque les enfants des bénéficiaires initiaux nés après le 22 juin 2002 reçoivent des paiements, alors que ceux qui sont nés avant cette date, comme elle, n’en reçoivent pas.

[14] Mme Way a formulé une autre allégation connexe sur le fait que, selon le code électoral de la PNSR, les membres qui n’étaient pas des bénéficiaires initiaux ni des descendants biologiques de ceux-ci nés après le 22 juin 2002 ne pouvaient pas se porter candidats à l’élection du Conseil de la PNSR ni en être chefs.

[15] Une fois que les parties avaient présenté leur preuve et avant que la date soit fixée pour la présentation de leurs arguments finaux, la PNSR a distribué l’avis aux membres. M. Coyne et M. Coyne allèguent que l’avis contenait des déclarations défavorables à leur égard et qu’il a été envoyé en guise de représailles à leur plainte pour atteinte aux droits de la personne. J’ai autorisé les plaignants à modifier leur plainte pour y inclure cette allégation supplémentaire (Coyne et Penny Way c. Première Nation de Salt River, 2024 TCDP 11).

[16] La PNSR nie toutes les allégations. Elle affirme que le Tribunal ne peut pas instruire les plaintes, car la question en litige n’est pas liée à un service au sens de l’article 5 de la LCDP. En outre, la PNSR affirme que les critères d’admissibilité aux paiements de la DPC et l’éligibilité suivant le code électoral ne sont pas liés à la situation de famille. Il existe des explications raisonnables et des justifications valables à cet égard. La PNSR soutient également que l’avis aux membres n’était pas une mesure de représailles en raison des plaintes.

[17] La Cour fédérale a récemment formulé les observations suivantes dans la décision Key v. Cote, 2025 FC 1329 [Key] aux paragraphes 6 et 7 concernant l’utilisation de certains termes :

[traduction]

[6] Quelques mots sur la terminologie utilisée dans les présents motifs. Le terme « Indien » apparaît dans la Loi constitutionnelle de 1982 et dans de nombreux autres textes législatifs canadiens, dans des politiques et dans la jurisprudence ayant trait aux questions soulevées dans la présente demande. Les termes « bande » et « conseil de la bande » figurent dans la Loi sur les Indiens et la [Loi sur les élections au sein de premières nations], ainsi que dans leurs règlements d’application respectifs, pour désigner l’organe directeur élu d’une Première Nation.

[7] Je reconnais que les termes « Autochtone », « Première Nation », « Métis » et « Inuit », selon le cas, ont remplacé les anciens termes susmentionnés. Je reconnais également que ces termes ne correspondent pas à la terminologie contemporaine utilisée. Lorsque je fais référence à des lois, à des politiques ou à des décisions précises dans les présents motifs, j’utilise la terminologie provenant de ces sources. Je ne cherche en aucun cas à manquer de respect en utilisant cette terminologie.

[18] Le présent dossier comporte une terminologie semblable, aussi ai-je adopté la même approche que la Cour fédérale dans l’affaire Key. Je ne cherche pas non plus à manquer de respect lorsque j’utilise ces termes.

V. CADRE JURIDIQUE

[19] Aux termes de l’article 5 de la LCDP, constitue un acte discriminatoire, s’il est fondé sur un motif de distinction illicite, le fait, pour le fournisseur de services d’en priver un individu ou de le défavoriser à l’occasion de leur fourniture.

[20] La situation de famille et l’âge constituent des motifs de distinction illicite (voir le par. 3(1) de la LCDP).

[21] Pour instruire les plaintes pour atteinte aux droits de la personne, dont la plainte en l’espèce, présentée au titre de l’article 5 de la LCDP, il faut suivre une analyse à deux volets (Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Bombardier Inc. (Bombardier Aéronautique Centre de formation), 2015 CSC 39, aux par. 34 à 38 [Bombardier]; SM v. Canada (Attorney General), 2025 FC 1893, au par. 50). Au premier volet, il incombe aux plaignants de démontrer ce qui suit, selon la prépondérance des probabilités (c’est-à-dire de démontrer que les faits suivants sont plus probables qu’improbables) :

1) ils possèdent une ou plusieurs caractéristiques protégées par la LCDP contre la discrimination;

2) ils ont subi un effet préjudiciable relativement à un service destiné au public ou ont été défavorisés à l’occasion de sa fourniture;

3) la caractéristique protégée a constitué un facteur dans la manifestation de l’effet préjudiciable.

 

(Moore c. Colombie-Britannique (Éducation), 2012 CSC 61 [Moore], au par. 33; Bombardier, aux par. 44 à 52.

[22] Il s’agit là du critère relatif à la preuve prima facie de discrimination. Pour évaluer si la preuve prima facie de discrimination a été établie, je dois considérer la preuve dans son ensemble, y compris la preuve qui a été soumise par la PNSR pour réfuter les allégations des plaignants (Brunskill c. Société canadienne des postes, 2019 TCDP 22, au par. 64 [Brunskill]; Bombardier, aux par. 58-59). Après avoir entendu l’ensemble de la preuve, le Tribunal doit être convaincu, selon la prépondérance des probabilités, de l’existence de discrimination avant de pouvoir rendre une décision favorable aux plaignants (Bombardier, au par. 67).

[23] Si la preuve prima facie est établie, la PNSR peut, au deuxième volet, justifier l’acte discriminatoire en invoquant les exemptions prévues par la LCDP ou par la jurisprudence (Bombardier, au par. 37). Par exemple, l’acte ne sera pas jugé discriminatoire si la PNSR prouve qu’elle avait un motif justifiable de priver les plaignants d’un service ou de les défavoriser lors de sa fourniture pour un motif de distinction illicite (al. 15(1)g) de la LCDP). En l’absence de justification établie par la PNSR, la présentation d’une preuve prépondérante à l’égard des trois éléments constitutifs d’une preuve prima facie de discrimination sera suffisante pour permettre au Tribunal de conclure qu’elle s’est livrée à un acte discriminatoire (Bombardier, au par. 64).

[24] Les plaignants ne sont pas tenus de démontrer que la PNSR avait l’intention de commettre un acte discriminatoire à leur endroit (Bombardier, aux par. 40-41). C’est le résultat ou l’effet préjudiciable de la mesure dont on se plaint qui importe (Commission ontarienne des droits de la personne c. Simpsons-Sears, 1985 CanLII 18 (CSC), [1985] 2 RCS 536, aux par. 12 et 14).

[25] Il n’est pas non plus nécessaire que les plaignants démontrent qu’un motif de distinction illicite était l’unique mobile du traitement défavorable (Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et al. c. Procureur général du Canada (pour le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2016 TCDP 2, au par. 25).

[26] La discrimination n’est habituellement pas exercée directement ou intentionnellement. Le Tribunal doit analyser les circonstances de la plainte pour déterminer s’il existe de subtiles odeurs de discrimination. La discrimination peut être inférée lorsque la preuve qui est présentée à l’appui des allégations de discrimination rend une telle inférence plus probable que les autres inférences ou hypothèses possibles (Brunskill, aux par. 62-63). Une preuve de discrimination, même circonstancielle, doit néanmoins présenter un rapport tangible avec la décision ou la conduite contestée (voir Bombardier, au par. 88).

[27] En ce qui concerne l’allégation de représailles au titre de l’article 14.1 de la LCDP, les plaignants doivent prouver, selon la prépondérance des probabilités, qu’ils ont déjà déposé une plainte pour atteinte aux droits de la personne au titre de la LCDP et que, après avoir déposé la plainte, ils ont subi un effet préjudiciable en raison des actes de la PNSR ou d’une personne agissant en son nom.

[28] Les plaignants doivent ensuite prouver qu’il existe un lien entre le dépôt des plaintes et les actes de représailles qu’aurait commis la PNSR et qui auraient causé l’effet préjudiciable. Il n’est pas nécessaire que l’effet préjudiciable soit attribuable uniquement aux plaintes antérieures. Il suffit qu’il y ait un lien entre les représailles que les plaignants auraient subies et l’exercice de leurs droits en vertu de la LCDP. Une preuve de l’intention d’exercer des représailles établirait manifestement l’existence de ce lien, mais il en irait de même pour la « perception raisonnable » des plaignants selon laquelle l’acte commis constitue une mesure de représailles (Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et al. c. Procureur général du Canada (pour le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2015 TCDP 14, aux par. 5, 7 et 11 [Société de soutien]; Première Nation Millbrook c. Tabor, 2016 CF 894, aux par. 63-64). Il faut déterminer dans quelle mesure la perception du plaignant est raisonnable. L’intimé ne devrait pas être tenu responsable de l’angoisse ou des réactions exagérées du plaignant (Wong c. Banque Royale du Canada, 2001 CanLII 8499 (TCDP), au par. 219).

VI. ANALYSE

A. Question en litige n^o 1 : Le versement des paiements de la DPC constitue-t-il un service au sens de l’article 5 de la LCDP?

[29] Le Tribunal ne peut conclure à l’existence de discrimination au sens de l’article 5 de la LCDP que si le versement des paiements de la DPC est considéré comme un service destiné au public. Il s’agit d’une question préliminaire à trancher, car en l’absence de fourniture d’un service au sens de l’article 5, il ne peut être conclu qu’un acte discriminatoire a été commis.

[30] Pour les motifs qui suivent, j’estime que le versement des paiements de la DPC constitue un service au sens de l’article 5 de la LCDP.

(i) Qu’est-ce qui a mené au versement des paiements de la DPC?

[31] Pour décider si le versement des paiements de la DPC constitue un service, il faut d’abord examiner leur origine.

[32] Le financement des paiements de la DPC découle d’une entente que la PNSR a conclue avec le Canada au sujet d’un traité signé en 1889 avec les Chippewyans de la rivière des Esclaves, dont faisaient partie les ancêtres de la PNSR (Traité n^o 8). Dans le cadre de ce traité, le Canada avait promis de fournir des terres et certains avantages accessoires, ce qu’il n’a pas fait pendant près de 100 ans. Le Canada a finalement accepté de négocier avec la PNSR le règlement de la revendication de droits fonciers issu d’un traité (les « DFIT ») dans les années 1990.

[33] Ces négociations ont abouti à l’Entente sur le règlement de la revendication issue d’un traité de la Première Nation de Salt River (l’« Entente »), qui a été conclue le 22 juin 2002. Conformément à l’Entente, le Canada a accepté de verser à la PNSR une indemnisation de 83 180 000 $, qu’il a placée dans un fonds fiduciaire régi par l’Accord sur le règlement en fiducie (l’« Accord de fiducie ») joint à l’Entente.

[34] Selon l’Accord de fiducie, le fiduciaire doit virer le revenu annuel des comptes de la fiducie, moins certaines dépenses, à un autre compte appelé le compte de revenus du règlement, qui est en fait le compte bancaire de la PNSR.

[35] Pour permettre à la PNSR de commencer à verser les paiements de la DPC à partir du compte de revenus du règlement, les membres de la PNSR ont approuvé l’intégration de la Loi relative au compte de revenus au code électoral en 2010. La Loi relative au compte de revenus prévoit le versement des paiements de la DPC à partir des revenus générés par les comptes du fonds fiduciaire. La Loi relative au compte de revenus prévoit que [traduction] « les membres du Conseil peuvent autoriser, lors de chaque exercice financier, le versement de fonds au titre de la distribution per capita à tous les membres de la Première Nation en fonction des revenus annuels versés dans le compte de revenus du règlement au cours de l’année civile en question ».

[36] La Loi relative au compte de revenus ne comprend pas de définition du terme « membre ». Elle précise toutefois que les termes non définis ont le même sens que celui qui leur est donné dans l’Entente. Il y est précisé que les termes « membre » et « membre de la bande » ont le même sens que dans la Loi sur les Indiens. Suivant l’article 8 et les articles suivants de la Loi sur les Indiens, Services aux Autochtones Canada (« SAC ») tient des « listes de bandes » (c’est-à-dire les listes des membres des bandes), à moins qu’une bande n’assume, par référendum, le pouvoir de décision quant à l’appartenance à ses effectifs. La PNSR a organisé deux référendums de ce type en 2014 et en 2015, mais elle n’a pas atteint le seuil requis énoncé à l’article 10 de la Loi sur les Indiens. Par conséquent, SAC demeure responsable de la tenue de la liste des membres de la PNSR.

[37] Par ailleurs, SAC, en tant que ministère fédéral, a porté plusieurs noms différents au fil des ans. Par souci de simplicité, dans la présente décision, je désignerai par le terme « SAC » l’organisation actuelle et tous ses prédécesseurs.

[38] En novembre 2010, le Conseil de la PNSR a adopté la première résolution du conseil de bande (« RCB ») autorisant le versement de paiements de la DPC à [traduction] « chaque membre figurant sur la liste de bande la plus récente de la Première Nation de Salt River gérée par [SAC] ». Cette année-là, le paiement de la DPC s’élevait à 584 $. Le versement des paiements de la DPC a ensuite eu lieu chaque année au titre de la RCB (p. ex., en 2013 : 584$; en 2014 : 625 $; en 2015 : 700 $; en 2016 : 800 $; en 2017 : 900 $; en 2018 : 1 000 $; en 2019 : 750 $; en 2020 : 800 $; en 2021 : 800 $; en 2022 : 1 000 $).

(ii) Pourquoi les plaignants ont-ils cessé de recevoir des paiements de la DPC?

[39] Le 14 novembre 2013, le Conseil a adopté une RCB approuvant le versement de paiements de la DPC de 584 $ pour 2013. Toutefois, il y était précisé que les paiements seraient versés aux [traduction] « membres qui étaient bénéficiaires de [l’Entente] au moment où elle a été signée en 2002 et aux descendants de ces bénéficiaires ».

[40] Le 27 novembre 2013, Mme Way a reçu une lettre de la PNSR signée par le chef concernant les paiements de la DPC pour 2013. Dans cette lettre, le chef l’informait qu’elle n’était pas membre de la PNSR ni descendante d’un membre au moment de la signature de l’Entente et que, par conséquent, elle n’avait pas droit à un paiement de la DPC. Il affirmait que la PNSR négociait avec le Canada pour obtenir davantage de terres et d’argent en fiducie pour des personnes comme elle qui étaient devenues membres après la signature de l’Entente.

[41] Mme Way a été très contrariée lorsqu’elle a reçu la lettre. Son père était membre lorsque l’Entente avait été signée, et elle était manifestement sa descendante. Elle a téléphoné au chef pour obtenir une explication. Mme Way a déclaré que le chef lui avait répondu : [traduction] « Mais tout le monde est le descendant d’un membre. »

[42] Plusieurs mois plus tard, le 9 avril 2014, Mme Way a reçu une autre lettre quelque peu différente de la part de la PNSR, signée par le chef et quatre conseillers. Dans cette lettre, il était indiqué que l’ajout de nouveaux membres comme elle à la liste des membres gérée par SAC avait pour effet de [traduction] « diluer » la valeur des fonds fiduciaires d’origine par membre. Toutefois, le Conseil avait décidé, [traduction] « après de longues réflexions et délibérations », de verser des paiements de la DPC à tous les membres [traduction] « ayant été touchés », plutôt que d’attendre l’issue des négociations avec le Canada en vue d’un financement supplémentaire. Le chèque de la DPC de Mme Way pour 2013 était joint à la lettre et lui était remis à elle [traduction] « au même titre qu’aux autres membres de la PNSR ayant reçu leur paiement en décembre 2013 ».

[43] La lettre destinée à Mme Way se terminait par la déclaration suivante : [traduction] « Nous vous souhaitons la bienvenue en tant que membre à part entière de la PNSR ». Mme Way a déclaré qu’elle était satisfaite de cette conclusion et qu’elle supposait que la PNSR avait compris qu’elle était la descendante d’un bénéficiaire initial. Elle était heureuse d’être membre à part entière.

[44] M. Coyne a déclaré qu’il ne se souvenait pas d’avoir reçu de lettres similaires de la part de la PNSR.

[45] Malgré cette dernière lettre à Mme Way, la question du droit aux paiements de la DPC n’avait toujours pas été réglée pour la PNSR.

[46] Le 7 novembre 2016, le Conseil a convoqué une assemblée extraordinaire des membres de la PNSR (l’« assemblée extraordinaire ») à Fort Smith pour discuter d’une [traduction] « motion concernant la protection de la revendication des DFIT ». La motion a été adoptée par les 41 membres présents, sans opposition ni abstention. Le nombre de personnes présentes était conforme au code électoral, qui exigeait un quorum de 40 membres. Il convient de souligner qu’au moment de l’audience, soit environ sept ans plus tard, le nombre total de membres de la PNSR était de 1 048, mais seuls 237 membres vivaient à Fort Smith, une collectivité relativement éloignée située juste au nord de la frontière avec l’Alberta. Rien ne donne à penser que le nombre de membres vivant à Fort Smith était sensiblement différent au moment de l’assemblée extraordinaire.

[47] Ken Laviolette (« M. K. Laviolette »), un aîné qui était conseiller à l’époque et qui faisait partie de l’équipe qui avait négocié l’Entente, a été appelé à témoigner par la PNSR. Il a déclaré qu’avec l’adoption des projets de loi C-31 et C-3, qui permettaient à un plus grand nombre de personnes d’obtenir le statut d’Indien, le Canada avait ajouté de nombreuses personnes à la liste des membres de la PNSR. En 2017, environ 145 membres avaient été ajoutés. Le Conseil était préoccupé de l’incidence que leur ajout aurait sur les fonds fiduciaires et de la dilution possible des avantages en découlant. M. K. Laviolette a souligné que l’indemnisation convenue dans l’Entente avait été calculée en fonction du nombre de membres figurant sur la liste des membres en juin 2002 (757 membres). Les négociateurs de la PNSR avaient demandé au Canada une indemnisation et des terres de réserve supplémentaires pour tenir compte de l’augmentation prévue du nombre de membres, mais le Canada avait refusé. M. K. Laviolette a affirmé que des efforts avaient été faits dans les années ayant suivi la conclusion de l’Entente pour obtenir une indemnisation supplémentaire de la part du Canada, mais en vain. L’Entente a été signée en guise de règlement total et définitif de la revendication de la PNSR concernant les avantages accessoires liés au Traité n^o 8.

[48] Les préoccupations du Conseil ont fait l’objet de discussions lors de l’assemblée extraordinaire, et la résolution suivante a été adoptée :

[traduction]

IL EST DONC RÉSOLU QUE les membres de la Première Nation de Salt River demandent au Conseil élu de prendre toutes les mesures nécessaires pour protéger et préserver les terres et le fonds fiduciaire (à savoir les DFIT) établis en fonction des 757 bénéficiaires initiaux et arrêter la dilution des avantages découlant des DFIT, y compris l’arrêt des versements futurs au titre de la DPC à toute personne figurant sur notre liste de membres qui n’est ni un bénéficiaire initial ni un descendant d’un bénéficiaire initial.

 

[non souligné dans l’original]

[49] Le même jour, à la suite de l’assemblée extraordinaire, le Conseil de la PNSR a adopté une RCB qui énonce en partie ce qui suit :

[TRADUCTION]

ATTENDU QUE lors d’une assemblée extraordinaire des membres de la PNSR tenue le 7 novembre 2016 à Fort Smith, la majorité des membres présents a demandé au Conseil de la PNSR de prendre toutes les mesures nécessaires pour protéger et préserver les terres et le fonds fiduciaire (à savoir les DFIT) établis en fonction des 757 bénéficiaires initiaux et arrêter la dilution des avantages découlant des DFIT, y compris l’arrêt des versements futurs au titre de la DPC à toute personne figurant sur notre liste de membres qui n’est ni un bénéficiaire initial ni un descendant d’un bénéficiaire initial (l’ordre du jour de la réunion, la motion et le compte rendu du vote sont joints).

 

IL EST DONC RÉSOLU QUE le Conseil de la PNSR accepte et adopte la directive des membres adoptée lors de l’assemblée extraordinaire du 7 novembre 2016 à Fort Smith, et qu’il applique cette directive à toutes les dépenses futures de la fiducie issue du règlement.

 

[non souligné dans l’original]

 

[50] La PNSR fait référence à cette résolution sous le nom de [traduction] « Politique de prévention de la dilution » (la « Politique »).

[51] L’année suivante, le 23 octobre 2017, le Conseil a adopté une RCB autorisant le paiement de la DPC de 900 $ pour 2017 par [traduction] « membre bénéficiaire ». Une semaine plus tard, le 30 octobre 2017, une lettre signée par le chef et tous les conseillers a été envoyée, selon la formulation du texte, aux [traduction] « 145 personnes que le Canada avait ajoutées à la liste des membres [de la PNSR] et qui ne sont pas des descendants des bénéficiaires des DFIT ». Les plaignants font partie de ce groupe. La lettre les informait de la motion adoptée lors de l’assemblée extraordinaire du 7 novembre 2016 et expliquait que le Conseil avait [traduction] « pris la décision » qu’aucun paiement de la DPC ne serait versé aux membres à moins qu’ils ne soient l’un des bénéficiaires initiaux des DFIT ou un descendant de ceux-ci.

[52] La lettre indiquait aux plaignants qu’étant donné que leurs noms avaient été ajoutés à la liste des membres après juin 2002 et qu’ils n’étaient pas des descendants des bénéficiaires initiaux, ils ne recevraient pas de paiement de la DPC en 2017.

[53] Le 25 octobre 2018, le Conseil a adopté une RCB autorisant la PNSR à [traduction] « verser un paiement de la DPC pour 2018 aux membres bénéficiaires » de 1 000 $. Cependant, le 22 novembre 2018, le Conseil a abrogé cette RCB et l’a remplacée par une nouvelle RCB qui fait référence aux 757 membres à la date à laquelle l’Entente avait été conclue en tant que [traduction] « membres initiaux ». Selon la RCB, les paiements de la DPC seraient versés cette année-là à [traduction] « chaque membre initial et à chaque descendant d’un membre initial né après le 22 juin 2002 ». C’est la première fois que cette date limite était explicitement mentionnée dans l’une des RCB concernant le versement des paiements de la DPC.

[54] Au cours des années suivantes (2019, 2020 et 2021), des RCB ont été adoptées pour autoriser des paiements de la DPC [traduction] « à chaque membre initial et à chaque descendant d’un membre initial né après le 22 juin 2002 ». La RCB de 2022 autorisait le versement d’un paiement de la DPC de 1 000 $ à [traduction] « chaque membre initial et à chaque descendant d’un membre initial né après le 22 juin 2002 dont le nom figure sur la liste des membres de la PNSR tenue par [SAC] en date du 2 novembre 2022 ». Les RCB postérieures à 2022 concernant les paiements de la DPC n’ont pas été déposées en preuve, mais, à l’audience, les plaignants ont confirmé qu’ils n’avaient pas reçu de paiement de la DPC après 2016.

(iii) Le versement de paiements de la DPC constitue un service et non une mesure d’application directe de la loi

[55] Les « services » visés à l’article 5 de la LCDP s’entendent de quelque chose d’avantageux qui est offert ou mis à la disposition du public (Watkin c. Canada (Procureur général), 2008 CAF 170, au par. 31). Comme il est mentionné dans la décision Lock et al. c. Première Nation de Peters, 2023 TCDP 55, au paragraphe 123 [Lock], une autorité publique fournit des services lorsque ses activités répondent à un besoin ou à un désir qu’ont des membres de la société, ou lorsqu’elle les aide à atteindre un but ou un objectif. La définition de « public » doit être d’ordre relationnel et non quantitatif, et une relation publique doit être déterminée par un examen des critères pertinents en fonction du contexte (Gould c. Yukon Order of Pioneers, 1996 CanLII 231 (CSC), au par. 68).

[56] Dans la présente affaire, le Conseil et les membres de la PNSR sont clairement dans une relation publique, en particulier en ce qui concerne l’Entente. L’Accord de fiducie de l’Entente prévoit que les sommes versées par le Canada à la fiducie issue du règlement, qui sont en fin de compte gérées par le Conseil, sont destinées à bénéficier à la PNSR, c’est-à-dire à ses membres.

[57] Les paiements de la DPC que le Conseil verse profitent expressément à ce public. Les paiements de la DPC aident les membres de la PNSR à répondre à leurs besoins. Par exemple, plusieurs témoins ont déclaré que les paiements de la DPC, qui leur sont généralement versés peu de temps avant Noël, aident les membres à acheter des cadeaux, à régler des factures, à acheter des vêtements d’hiver et à répondre à d’autres besoins à cette période de l’année.

[58] Donc, à cet égard, le versement des paiements de la DPC semblerait constituer un service au sens de l’article 5 de la LCDP.

[59] La PNSR n’est pas d’accord. Elle soutient que les paiements de la DPC sont versés en application directe de ses lois et, comme l’a confirmé la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2018 CSC 31, aux paragraphes 5 et 6 [Matson], l’acte de légiférer ne constitue pas un « service » qui peut être contesté en vertu de l’article 5 de la LCDP. La PNSR soutient que le versement de paiements de la DPC est une question qui est régie par une combinaison des instruments législatifs qui lui sont applicables et qui, selon elle, comprennent la Loi relative au compte de revenus et la Politique, adoptées par RCB, que la PNSR appelle collectivement dans ses observations les [traduction] « lois sur la DPC ».

[60] La PNSR précise que les lois sur la DPC font partie du droit coutumier et ont été adoptées en vertu des pouvoirs normatifs conférés aux Premières Nations, qui existent indépendamment de toute délégation de pouvoir du système juridique canadien (George c. Première Nation Heiltsuk, 2023 CF 1705, aux par. 28, 29 et 65). L’importance de la protection des traditions et du droit coutumier ressort de la Loi modifiant la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.C. 2008, ch. 30, à l’article 1.2, qui prévoit que la LCDP doit être interprétée et appliquée de manière à tenir compte des traditions juridiques et des règles de droit coutumier des Premières Nations et, en particulier, de l’équilibre entre les droits et intérêts individuels et les droits et intérêts collectifs.

[61] La PNSR souligne que les peuples autochtones ont un droit inhérent à l’autonomie gouvernementale qui est protégé par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 (Renvoi à la Cour d’appel du Québec relatif à la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis, 2022 QCCA 185, aux par. 363-364). Ce droit est également reconnu par la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, L.C. 2021, ch. 14. Ainsi, la PNSR invoque son droit inhérent d’appliquer ses propres coutumes et d’adopter ses propres lois. La PNSR soutient que l’application de la LCDP à ses lois constituerait non seulement une attaque inadmissible contre sa législation, mais aussi une atteinte générale à son droit à l’autonomie gouvernementale.

[62] Lorsque M. K. Laviolette a commencé à mentionner l’article 35 au cours de son témoignage principal, la Commission a soulevé une objection et a souligné que la PNSR n’avait pas présenté d’avis de question constitutionnelle mettant en cause la validité, l’applicabilité ou l’effet de la LCDP comme l’exige l’article 25 des Règles de pratique du Tribunal canadien des droits de la personne (2021), DORS/2021-137, (les « Règles du Tribunal »). L’avocat de la PNSR a toutefois expliqué dans sa réponse que la présentation d’un avis de question constitutionnelle n’était pas nécessaire. La PNSR ne cherchait pas à obtenir de [traduction] « déclaration d’invalidité ou autre concernant la LCDP ou […] la Loi sur les Indiens [ni] une déclaration sur l’étendue, la nature et la portée des droits de la PNSR ». Au contraire, la PNSR affirmait simplement [traduction] « qu’il fallait interpréter le terme "service" [au sens de l’article 5 de la LCDP] en tenant compte des droits de la PNSR ». En d’autres termes, en tant que Première Nation autonome, la PNSR a adopté des lois qui ne peuvent pas être considérées comme des services au sens de l’article 5 de la LCDP, comme il a été tranché dans l’arrêt Matson concernant les lois du Parlement.

[63] J’ai informé la PNSR que, si les circonstances de la présente affaire tombaient sous le coup de l’article 25 des Règles du Tribunal, elle pourrait déposer son avis de question constitutionnelle à une date ultérieure, dans les délais prescrits. Cependant, aucun avis de question constitutionnelle n’a été déposé. Je comprends de ce fait et des déclarations de la PNSR à l’audience que la PNSR ne met pas en cause la validité, l’applicabilité ou l’effet de la LCDP dans la présente affaire. Au contraire, comme elle l’a déclaré à l’audience, la PNSR adopte la position selon laquelle ses lois, et en particulier les lois sur la DPC, ne constituent pas un service au sens de l’article 5 de la LCDP, pour les mêmes raisons que celles qui ont été énoncées dans l’arrêt Matson en ce qui concerne les lois du Parlement.

[64] La Commission répond que les plaignants ne contestent pas les lois sur la DPC mais la manière dont elles sont appliquées (Lock, au par. 126). Une plainte concernant l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire par une autorité dans l’application d’une loi n’est pas une contestation de la loi (Beattie c. Affaires indiennes et du Nord Canada, 2014 TCDP 1, au par. 100).

[65] Je souligne que toute décision prise par le Conseil concernant le versement des paiements de la DPC constitue l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire. La Loi relative au compte de revenus, à l’alinéa 3a), prévoit que les membres du Conseil [traduction] « peuvent autoriser » [caractères gras ajoutés], lors de chaque exercice financier, le versement de fonds au titre de la DPC à [traduction] « tous les membres de la Première Nation » en fonction du montant de revenus annuels versés dans le compte de revenus du règlement au cours de l’année civile en question, sous réserve des limites maximales prévues à l’alinéa 3b). Dans la lettre informant Mme Way qu’elle recevrait le paiement de la DPC de 2013, la PNSR a écrit que le Conseil avait décidé, [traduction] « après de longues réflexions et délibérations », de verser des paiements de la DPC à tous les membres ayant été touchés. De même, la lettre que la PNSR a envoyée le 30 octobre 2017 indique que le Conseil avait [traduction] « pris la décision » de ne pas verser de paiements de la DPC aux membres qui n’étaient pas des bénéficiaires initiaux des DFIT ou des descendants de ces personnes.

[66] Ainsi, le Conseil dispose clairement d’un pouvoir discrétionnaire pour décider du versement des paiements de la DPC et de leur montant. Il n’a cessé de changer les montants versés au fil des ans. En outre, le Conseil a exercé son pouvoir discrétionnaire dans le choix des bénéficiaires des paiements de la DPC, notamment en décidant de cesser de verser des paiements aux plaignants et à d’autres personnes comme eux.

[67] De plus, le Conseil a utilisé son pouvoir discrétionnaire pour ajouter le critère de la date de naissance en 2002, même si la Loi relative au compte de revenus ne fait aucune distinction entre les catégories de membres qui ont le droit de recevoir des paiements de la DPC. La Loi relative au compte de revenus incorpore par renvoi la définition de « membre » tirée de l’Entente, qui englobe toutes les personnes figurant sur la liste des membres de SAC, y compris M. Coyne et Mme Way.

[68] Quant à la Politique, la Commission soutient qu’il ne s’agit pas d’une loi de la PNSR, mais simplement d’une [traduction] « directive » que le Conseil a adoptée dans une RCB. Le Conseil peut la modifier à tout moment par une autre décision au moyen d’une RCB sans consulter les membres, contrairement à l’Entente et à la Loi relative au compte de revenus, qui ont été adoptées après un vote des membres. Dans l’affaire Knibb Developments Ltd. c. Première Nation des Siksika, 2021 CF 1214 au paragraphe 10, la Cour fédérale a conclu qu’une RCB est simplement l’expression de la volonté du conseil d’une Première Nation. Contrairement à un règlement pris en vertu de l’article 81 de la Loi sur les Indiens, une RCB ne peut généralement pas créer de droits ni de devoirs pour les membres de la Première Nation ou les tiers. Ainsi, la Commission soutient que la Politique n’équivaut pas à une loi de la PNSR.

[69] La PNSR répond que la Politique a été adoptée par RCB lors de l’assemblée extraordinaire, immédiatement après un vote des membres qui représentait le consensus des membres, et que le Conseil était tenu de suivre et de mettre en œuvre cette RCB. Mme Way souligne toutefois que deux de ses témoins, Jeannie Marie-Jewell et Henry Beaver, ont déclaré que, lors d’une réunion des membres tenue en 2019, une motion contraire avait été adoptée suivant laquelle tous les membres devaient recevoir des paiements de la DPC. Mme Way affirme que cette motion contredit l’affirmation de la PNSR selon laquelle les membres avaient décidé par consensus de limiter le versement des paiements de la DPC. Cependant, aucun procès-verbal de cette réunion n’a été produit, et la PNSR a souligné que, au moment où Mme Marie-Jewell a témoigné, cette dernière avait entamé des poursuites contre la PNSR, ce qui pourrait remettre en cause le poids à accorder à son témoignage. Néanmoins, la Commission souligne également le faible taux de participation à l’assemblée extraordinaire, soit environ 5 % des membres, ce qui constitue à peine le quorum, ainsi que l’insuffisance du délai de convocation des membres à l’assemblée extraordinaire, question sur laquelle je reviens plus loin dans la présente décision, pour justifier l’absence de consensus.

[70] Quoi qu’il en soit, même si l’on devait supposer qu’il s’agit d’une loi de la PNSR, la Politique ne peut manifestement pas être interprétée à première vue comme excluant les plaignants à titre de bénéficiaires. Bien que la Politique fasse référence aux « bénéficiaires initiaux » et à leurs descendants, elle ne fait aucune mention des personnes nées après le 22 juin 2002 ni ne fait de distinction à cet égard. Les plaignants sont incontestablement des descendants des bénéficiaires initiaux. La mère de M. Coyne et le père de Mme Way étaient tous deux membres de la PNSR en 2002. Ainsi, les plaignants respectent parfaitement les modalités de la Politique concernant les personnes ayant droit aux paiements de la DPC.

[71] Lorsque le Conseil a décidé de créer et d’ajouter un autre critère (les descendants nés après le 22 juin 2002) ayant eu pour effet de priver les plaignants des paiements de la DPC, il a exercé son pouvoir discrétionnaire, et non pas appliqué tout simplement la Loi relative au compte de revenus ou la Politique.

[72] M. K. Laviolette et d’autres témoins cités par la PNSR ont déclaré qu’il avait toujours été entendu, lors de la négociation des DFIT, que le règlement s’appliquait aux bénéficiaires initiaux et à leurs enfants nés après le 22 juin 2002. Pourtant, aucune distinction de ce type n’est mentionnée dans l’Entente, l’Accord de fiducie ou tout autre document relatif aux DFIT. La PNSR soutient qu’elle a toujours eu l’intention d’adopter un code d’appartenance pour tenir compte de cette distinction. Toutefois, les référendums pour l’adoption d’un nouveau code d’appartenance n’ont en fait jamais atteint le seuil requis, et ce code n’est jamais entré en vigueur.

[73] La PNSR soutient également que la limite relative au 22 juin 2002 était implicite, du moins au sein du Conseil et peut-être pour les 41 personnes qui ont voté lors de l’assemblée extraordinaire. Néanmoins, il n’est pas fait mention d’un tel critère dans l’avis de convocation à l’assemblée extraordinaire, qui contenait une copie de la motion proposée, ni dans la résolution qui y a été adoptée. Le critère d’admissibilité n’est pas non plus mentionné dans la RCB ayant permis d’adopter la Politique, dans la Loi relative au compte de revenus, ni même dans la RCB du 23 octobre 2017, par laquelle le paiement de la DPC pour cette année-là a été approuvé. La Commission se demande également comment la PNSR a pu juger bon de verser des paiements de la DPC à tous les membres, y compris à Mme Way et à M. Coyne, jusqu’en 2016, s’il existait une telle distinction implicite.

[74] Le critère de la date est apparu à la suite d’une décision du Conseil, d’abord mise en œuvre sans mention officielle en 2017, puis explicitement formulée et appliquée en 2018. C’est la façon dont ce pouvoir discrétionnaire a été exercé qui est à l’origine du refus d’accorder des paiements de la DPC aux plaignants. L’exercice d’un pouvoir discrétionnaire par une autorité est un indicateur clé de la fourniture d’un service par opposition à la simple mise en œuvre d’une loi existante.

[75] Une situation similaire s’est produite dans l’affaire Lock. La question était de savoir si le traitement des demandes d’adhésion en fonction du code d’appartenance de la Première Nation constituait un service. Le Tribunal était d’avis que, compte tenu du pouvoir discrétionnaire que la Première Nation avait exercé dans ce dossier pour appliquer son code d’appartenance, elle fournissait un service au sens de l’article 5 de la LCDP. Le Tribunal a conclu que le conseil de la Première Nation avait notamment exercé son pouvoir discrétionnaire lors du traitement des demandes d’adhésion en ajoutant des critères d’adhésion qui ne figuraient pas dans le code d’appartenance de la Première Nation et qui ne relevaient pas non plus du droit coutumier. Ces critères supplémentaires comprenaient des facteurs tels que les limites d’âge et l’historique de l’émancipation. Il n’y a pas eu d’attaque déguisée visant le code d’appartenance en soi.

[76] De même, le Conseil de la PNSR a exercé son pouvoir discrétionnaire chaque fois qu’il a pris la décision de verser un nouveau paiement de la DPC et, plus précisément, chaque fois qu’il a ajouté la date de naissance d’un membre comme critère d’admissibilité au paiement de la DPC. Ainsi, les plaintes concernant ces décisions du Conseil ne constituent pas une attaque contre les lois de la PNSR, même si la Politique fait partie de ces lois.

[77] D’ailleurs, il reste un aspect problématique majeur concernant la Politique qu’il convient de mentionner. La Cour fédérale a conclu que les distinctions faites par la PNSR dans la Politique et les RCB postérieures à 2016 entre les bénéficiaires initiaux et les autres membres sont déraisonnables et non conformes à l’Entente ou à la Loi relative au compte de revenus.

[78] Dans la décision Shanks c. Première Nation de Salt River n^o. 195, 2023 CF 690 [Shanks CF], un membre de la PNSR (Richard Shanks) qui, dans un contexte semblable à celui de Mme Way, n’a pu obtenir le statut d’Indien qu’en 2012, a demandé un contrôle judiciaire de la RCB du Conseil du 26 octobre 2021 par laquelle le versement de paiements de la DPC a été autorisé uniquement aux « membres initiaux » et aux descendants nés après le 22 juin 2002. La Cour a souligné, comme je l’ai également fait plus tôt dans la présente décision, que la Loi relative au compte de revenus et les définitions du terme « membre » qui ont été incorporées par renvoi à l’Entente ne font aucune distinction entre les personnes qui étaient membres en 2002 et celles qui ont été inscrites plus tard. Par conséquent, la Cour a conclu que l’interprétation du Conseil selon laquelle les fonds de l’Entente étaient uniquement destinés aux « bénéficiaires initiaux » et à leurs descendants n’était pas raisonnable. La Cour a annulé la RCB de 2021.

[79] La PNSR a interjeté appel de la décision Shanks CF, mais uniquement sur la question de la compétence de la Cour fédérale pour traiter l’affaire. La décision de la Cour fédérale selon laquelle le Conseil avait agi de façon déraisonnable lorsqu’il a adopté la RCB n’a fait l’objet d’aucun appel (Première Nation de Salt River n^o. 195 c. Shanks, 2025 CAF 158, au par. 4 [Shanks CAF]). Par conséquent, les conclusions tirées dans la décision Shanks CF à cet égard ne sont pas touchées par l’appel et demeurent applicables. Quoi qu’il en soit, l’appel a été rejeté. La PNSR était manifestement consciente, lorsqu’elle a présenté ses derniers arguments dans la présente affaire en avril 2025, qu’elle n’avait pas contesté les conclusions de la décision Shanks CF concernant la Politique et les distinctions en matière d’adhésion qu’elle avait créées.

[80] Il découle des motifs de l’affaire Shanks CF que les distinctions, établies par la Politique dans les RCB en cause entre les types de membres, sont fondées sur une interprétation déraisonnable de l’Entente et de la Loi relative au compte de revenus. Il serait tout aussi déraisonnable en l’espèce d’accepter l’argument selon lequel les RCB adoptées depuis 2016 sont de simples mesures de mise en œuvre des lois de la PNSR, alors que les RCB sont fondées sur une interprétation de ces instruments que la Cour fédérale a déclarée déraisonnable. Il serait alors possible de dire que le Conseil s’est approprié un pouvoir discrétionnaire que la Loi relative au compte de revenus et même la Politique ne lui ont pas conféré.

[81] La PNSR fait aussi valoir que les paiements de la DPC sont régis par des principes de droit privé, dont l’obligation pour le fiduciaire d’agir conformément aux dispositions de l’acte de fiducie. La PNSR souligne que les fonds de la fiducie issue du règlement ne sont pas de l’« argent des Indiens » au sens de la Loi sur les Indiens et qu’ils ne sont pas régis par cette loi. La PNSR soutient que, chaque fois que le Conseil décide de verser un paiement de la DPC à partir des revenus de la fiducie issue du règlement, il crée une fiducie au profit des bénéficiaires initiaux et de leurs descendants. La PNSR déclare que ces décisions d’autoriser les paiements de la DPC relèvent du droit privé des fiducies portant sur les biens personnels, ce qui constitue une décision discrétionnaire non régie par le droit public et non soumise au contrôle des tribunaux. Il s’agit d’une décision discrétionnaire d’ordre privé qui ne constitue pas non plus un service relevant de la compétence du Tribunal.

[82] Le même argument en matière de fiducie d’intérêt privé a été rejeté par la Cour fédérale dans l’affaire Shanks CF au paragraphe 40, une conclusion qui n’a pas été jugée erronée dans l’arrêt Shanks CFA, aux paragraphes 28 et 29. Par conséquent, j’estime que cet argument supplémentaire de la PNSR n’est pas fondé.

[83] En résumé, je conclus que les paiements de la DPC autorisés et versés par la PNSR constituent quelque chose d’avantageux pour son public (les membres de la PNSR) et que, par conséquent, le versement de paiements de la DPC constitue un service au sens de l’article 5 de la LCDP. La décision prise par RCB de verser chaque année des paiements de la DPC ne relève pas de la simple mise en œuvre des lois de la PNSR, mais plutôt de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire par le Conseil de la PNSR.

B. Question en litige n^o2 : La règle du code électoral qui a empêché Mme Way de poser sa candidature correspond-elle à un service au sens de l’article 5 de la LCDP?

[84] Non.

[85] En 2015, l’article 35A a été ajouté au code électoral. Cette disposition prévoit que seuls les bénéficiaires initiaux et leurs [traduction] « descendants biologiques » nés après le 22 juin 2002 peuvent se porter candidats aux postes de chef ou de conseiller.

[86] Par conséquent, Mme Way n’était pas admissible, ce qui, selon elle, la privait de façon discriminatoire de l’un de ses droits inhérents issus de traités. Mme Way n’a pas fondé son allégation d’acte discriminatoire sur un article particulier de la LCDP, mais elle a invoqué l’article 5 de la LCDP de manière générale dans son exposé des précisions. Par conséquent, comme pour les paiements de la DPC, Mme Way doit d’abord établir que son inéligibilité en tant que candidate au titre de l’article 35A du code électoral a fait en sorte qu’elle a été privée d’un service ou qu’elle a été défavorisée lors de sa fourniture au sens de l’article 5 de la LCDP.

[87] La PNSR soutient que la plainte de Mme Way ne porte pas sur un service. Elle conteste un article d’une loi valide de la PNSR, le code électoral. Comme il a été jugé dans le dossier Matson, les textes de loi ne correspondent pas à la définition de service au sens de l’article 5 de la LCDP. Par conséquent, le Tribunal n’a pas le pouvoir de statuer sur cette partie de la plainte de Mme Way. La Commission est d’accord avec la PNSR.

[88] Je suis également d’accord. Les contestations directes d’un libellé clair et non ambigu d’une loi d’une Première Nation ne relèvent pas de la notion de service au sens de l’article 5 de la LCDP.

[89] S’il y avait eu exercice d’un certain pouvoir discrétionnaire dans l’application de la loi et l’obtention du résultat contesté, on pourrait affirmer que la PNSR avait fourni des services. Toutefois, les critères obligatoires d’éligibilité ne relèvent pas d’un pouvoir discrétionnaire. Ce droit est déterminé par les critères eux-mêmes. La façon appropriée d’attaquer directement les dispositions législatives relatives aux critères obligatoires d’éligibilité est de le faire au moyen d’une contestation devant la Cour au titre de la Charte canadienne des droits et libertés (la « Charte »). Dans la décision West c. Cold Lake First Nations, 2021 TCDP 1 au paragraphe 146, une affaire similaire portant sur le droit d’un membre d’une Première Nation d’être candidat selon des critères d’éligibilité obligatoires de la loi électorale de la collectivité, le Tribunal a conclu que c’est à la Cour fédérale qu’il convient de s’adresser dans un tel contexte.

[90] Dans ses observations finales, Mme Way a fait allusion aux dispositions relatives à l’égalité énoncées à l’article 15 de la Charte pour étayer son affirmation selon laquelle l’article 35A du code électoral est discriminatoire. Elle a renvoyé à une décision de la Cour fédérale (Collins c. Nation Crie de Saddle Lake n^o 462, 2023 CF 1239) où des dispositions similaires de la loi électorale de cette Première Nation ont été contestées avec succès. Cependant, cette affaire avait été soumise à la Cour fédérale, comme il se devait, et non au Tribunal, comme il a été expliqué dans la décision West.

[91] Mme Way a également affirmé dans ses observations finales que l’article 35A du code électoral était contraire à l’article 10 de la LCDP. Mme Way n’avait jamais présenté d’allégation de violation de l’article 10 dans ses actes de procédure antérieurs et, de surcroît, cette disposition ne s’applique manifestement pas à la présente affaire. L’article 10 traite des actes discriminatoires en matière d’emploi. Le fait d’être candidat à l’élection et d’exercer les fonctions de chef ou de conseiller de la PNSR ne constitue pas une relation employeur-employé. L’article 10 ne s’applique donc pas.

[92] En résumé, les allégations de Mme Way concernant l’article 35A du code électoral ne portent pas sur la fourniture d’un service au sens de l’article 5 de la LCDP. Le Tribunal n’a pas le pouvoir, en vertu de la LCDP, d’examiner cette partie de sa plainte.

[93] Le 20 août 2025, plusieurs mois après la présentation des observations finales par les parties, l’avocat de la PNSR a envoyé une lettre au Tribunal et aux autres parties pour les informer que, en date du 8 août 2025, la PNSR avait abrogé l’article 35A du code électoral (renommé depuis Loi électorale). Selon la lettre, il n’existe aucune disposition dans la Loi électorale limitant la candidature aux membres qui ont été désignés comme bénéficiaires initiaux ni tout autre critère similaire. Il semblerait que cette abrogation a rendu théoriques les allégations de Mme Way en date du 8 août 2025.

[94] Ce changement n’a toutefois aucune incidence sur mes conclusions concernant l’absence de recours au titre de l’article 5 de la LCDP.

C. Question en litige n^o 3 : Les plaignants ont-ils établi une preuve prima facie démontrant que le refus de leur verser des paiements de la DPC à partir de 2017 constituait un acte discriminatoire?

(i) Les plaignants possèdent-ils des caractéristiques protégées par la LCDP contre la discrimination?

[95] Oui, les plaignants possèdent les caractéristiques protégées par la LCDP que sont la situation de famille et l’âge.

(a) Situation de famille

[96] Un sens large a été donné à l’expression « situation de famille » (voir Lock, au par. 158). Ce motif s’applique aux plaintes fondées sur l’identité particulière d’un membre de la famille, ce qui est très pertinent dans le cas de Mme Way (B. c. Ontario (Commission des droits de la personne), 2002 CSC 66, au par. 46; Tanner c. Première Nation Gambler, 2015 TCDP 19, au par. 39). En 2002, Mme Way n’a pas pu être inscrite sur la liste des membres en raison des caractéristiques de sa grand-mère, soit son émancipation. En effet, en raison de cette injustice subie par sa grand-mère, Mme Way n’était admissible ni à l’obtention du statut d’Indien ni à l’appartenance à la PNSR avant l’entrée en vigueur des projets de loi C-31 et C-3, qui visaient à corriger la discrimination antérieure fondée sur le sexe dans la Loi sur les Indiens. N’eût été sa situation de famille, soit celle de la petite-fille d’une personne ayant été émancipée, Mme Way aurait probablement été inscrite comme membre de la PNSR dès son enfance et ne se serait certainement pas vu refuser ce droit avant 2010.

[97] En outre, le Tribunal a estimé que l’expression « situation de famille » englobait la relation qui découle des liens du mariage, de la consanguinité, de l’adoption légale et des « relations ancestrales, qu’elles soient légitimes, illégitimes ou d’adoption » (Schaap c. Canada (Forces armées) 1988 CanLII 8859 (TCDP), au par. 66), ce qui est très pertinent dans le cas de M. Coyne. Ce dernier aurait été pleinement reconnu comme membre de la PNSR dès sa naissance s’il n’avait pas été enlevé à sa mère lorsqu’il était bébé, puis adopté par une famille non autochtone. Autrement dit, n’eût été sa situation de famille, soit celle d’une personne qui a été adoptée à un très jeune âge et qui n’a pas été élevée par son parent biologique membre de la PNSR, M. Coyne aurait été membre en 2002. En effet, M. Coyne a déclaré que deux membres de sa fratrie, qui ont la même mère que lui, ont été élevés par elle et n’ont pas été adoptés, étaient inscrits sur la liste des membres de la PNSR en 2002 et n’ont jamais cessé de recevoir des paiements de la DPC.

[98] Les plaignants ont donc établi leur situation de famille particulière en lien avec la PNSR.

(b) Âge

[99] Les critères appliqués par la PNSR pour déterminer quels descendants ont le droit de recevoir des paiements de la DPC renvoient à la date du 22 juin 2002. Les descendants de personnes qui étaient membres à cette date, mais qui sont nés avant cette date, ne reçoivent pas de paiements de la DPC. Mme Way entre dans cette catégorie, car, en tant que descendante, elle est plus âgée que les descendants qui ont le droit de recevoir des paiements de la DPC.

[100] Par conséquent, Mme Way a établi que son âge était une caractéristique personnelle pertinente dans le contexte de la présente affaire. M. Coyne n’a pas expressément invoqué l’âge comme motif de distinction dans sa plainte, mais les conclusions concernant Mme Way à cet égard s’appliquent aussi à lui.

(ii) Les plaignants ont-ils subi un effet préjudiciable?

[101] Oui. Ils ont tous deux cessé de recevoir des paiements de la DPC après 2016.

(iii) Les caractéristiques personnelles des plaignants ont-elles constitué des facteurs dans l’effet préjudiciable?

[102] Oui, leur situation de famille et leur âge ont constitué des facteurs.

(a) Situation de famille

[103] Si elle n’avait pas été la petite-fille d’une membre ayant été émancipée et ayant de ce fait perdu son statut d’Indien, Mme Way aurait pu être inscrite comme membre dès sa naissance, ou du moins avant la conclusion de l’Entente en 2002. Sa situation de famille l’a empêchée de devenir membre avant cette date.

[104] En ce qui concerne M. Coyne, s’il n’avait pas été retiré de sa famille et de sa communauté autochtones et adopté lorsqu’il était bébé, durant la rafle des années 1960, il aurait été reconnu comme membre de la PNSR dès sa naissance, tout comme l’ont été les membres de sa fratrie qui sont restés auprès de leur mère biologique et qui étaient inscrits comme membres lors de la conclusion de l’Entente.

[105] Néanmoins, la PNSR soutient que la situation de famille des plaignants n’était pas un facteur dans le fait qu’ils n’avaient pas droit aux paiements de la DPC. Le Conseil a simplement fait une distinction fondée sur une date – le 22 juin 2002 –, qui n’est pas une date arbitraire, mais celle de la conclusion de l’Entente.

[106] À l’appui de l’argument exposé ci-dessus, la PNSR a invoqué, dans ses observations finales, la décision Taylor v. Ginoogaming First Nation, 2019 ONSC 328, par laquelle la Cour supérieure de l’Ontario a aussi statué sur la répartition des fonds découlant d’une entente de règlement conclue avec le Canada. La Cour a confirmé que les personnes devenues membres après une date donnée n’avaient pas droit à un paiement. Toutefois, les instruments de fiducie dans cette affaire limitaient expressément le versement des paiements aux personnes qui étaient membres à une date donnée. La situation en l’espèce est différente.

[107] Par ailleurs, la PNSR a affirmé que le refus de verser des paiements n’était qu’une conséquence imprévue du critère fixé relativement à la date du 22 juin 2002, mais cette affirmation est remise en question par le témoignage de son témoin, M. K. Laviolette. Ce dernier a reconnu que l’application de ce critère avait précisément pour but de permettre le refus des paiements de la DPC aux personnes qui, comme Mme Way, n’avaient obtenu leur statut qu’après l’abrogation des dispositions discriminatoires de la Loi sur les Indiens par le projet de loi C-3. M. K. Laviolette a siégé au Conseil à plusieurs reprises jusqu’en 2014 et a agi comme négociateur en chef de la PNSR avec le Canada. Il a participé à l’assemblée extraordinaire et a présenté la motion votée par les 41 membres présents, sur laquelle la Politique est fondée. Durant son contre-interrogatoire, M. K. Laviolette s’est vu demander si la Politique avait été [traduction] « spécialement conçue pour exclure les personnes [visées par le projet de loi] C-3 ». Il a répondu : [traduction] « C’est exact. »

[108] Pour ce qui est de M. Coyne, la PNSR fait remarquer qu’il aurait pu demander son statut d’Indien et devenir membre n’importe quand avant 2002. Par exemple, M. Coyne a un frère qui a également été retiré à la garde de leur mère et qui a été adopté par la même famille non autochtone que lui. Ce frère a demandé et obtenu son statut d’Indien et est devenu membre de la PNSR avant 2002 et, par conséquent, a reçu tous les paiements de la DPC.

[109] Je ne suis pas convaincu par cet argument non plus. M. Coyne n’aurait jamais eu à demander son statut d’Indien ni son adhésion à la PNSR s’il n’avait pas été retiré de sa famille et adopté lorsqu’il était bébé. Ainsi, sa situation de famille a été un facteur dans le fait qu’il n’était pas membre au moment où l’Entente a été conclue, et, ultimement, c’est pour cette raison que les paiements de la DPC lui ont été refusés (il s’agit là de l’effet préjudiciable).

(b) Âge

[110] L’âge a manifestement été un facteur dans le refus de verser des paiements de la DPC. En 2017, soit l’année où Mme Way s’est vu refuser un paiement de la DPC pour la première fois, tout descendant d’un bénéficiaire initial qui était âgé de plus de 15 ans et qui n’était pas encore inscrit comme membre en 2002, comme Mme Way, s’est vu refuser les paiements de la DPC. Si le père de Mme Way avait eu un autre enfant après le 22 juin 2002, ce nouvel enfant aurait eu le droit de recevoir des paiements de la DPC, tandis que Mme Way n’y avait pas droit parce qu’elle était trop âgée.

[111] La PNSR soutient qu’il n’y a pas de discrimination puisque, dans l’ensemble, les membres âgés (comme les parents de Mme Way et de M. Coyne) et les jeunes membres nés après 2002 reçoivent des paiements de la DPC. Cet argument ne permet pas de régler la véritable question en litige dans la présente affaire. Une distinction est faite entre deux types de descendants des bénéficiaires initiaux : les jeunes descendants, qui reçoivent des paiements de la DPC, et les descendants plus âgés, comme Mme Way et M. Coyne, qui n’en reçoivent pas. L’âge est donc un facteur.

[112] Selon l’article 3.1 de la LCDP, les actes discriminatoires comprennent les actes fondés sur plusieurs motifs de distinction. C’est ce dont il est question dans la présente affaire. N’eût été leur situation de famille, les plaignants n’auraient pas été exclus de cette catégorie arbitraire des bénéficiaires initiaux. Ils sont donc exclus de la première catégorie, mais ils sont aussi trop âgés pour être inclus dans l’autre catégorie de bénéficiaires, à savoir celle des jeunes descendants nés après le 22 juin 2002.

[113] Ainsi, les deux motifs de distinction illicite avancés (la situation de famille et l’âge) ont constitué des facteurs dans le refus de verser des paiements de la DPC aux plaignants depuis 2017.

[114] Une preuve prima facie de discrimination a été établie.

D. Question en litige n^o 4 : La PNSR s’est-elle prévalue d’un moyen de défense prévu par la loi?

[115] Non.

[116] La PNSR a invoqué deux moyens de défense au titre de la LCDP. Comme premier moyen de défense, elle avance que l’acte discriminatoire est fondé sur un motif justifiable (par. 15(2) de la LCDP). Comme deuxième moyen de défense, la PNSR soutient que l’Entente constitue un « programme spécial » aux termes de l’article 16 de la LCDP, et que ses actes liés à l’application de l’Entente ne sont pas discriminatoires parce qu’ils sont destinés à diminuer ou à prévenir les désavantages que les membres de la PNSR ont subis pendant plus de 100 ans.

[117] Aucun de ces moyens de défense n’est fondé.

(i) Motif justifiable

[118] L’acte commis par la PNSR ne sera pas jugé discriminatoire si elle établit l’existence d’un motif justifiable (al. 15(1)g) de la LCDP). Autrement dit, la PNSR doit démontrer que les mesures destinées à répondre aux besoins des plaignants (comme leur verser des paiements de la DPC) constituent pour elle une contrainte excessive en matière de coûts, de santé et de sécurité (par. 15(2) de la LCDP).

[119] Dans l’arrêt Colombie-Britannique (Superintendent of Motor Vehicles) c. Colombie-Britannique (Council of Human Rights), 1999 CanLII 646 (CSC), la Cour suprême énonce le critère général applicable à ce moyen de défense, qui, au regard du paragraphe 15(2), exige que la PNSR démontre ce qui suit :

a) Elle a adopté la norme dans un but ou objectif rationnellement lié aux fonctions exercées;

b) Elle a adopté la norme de bonne foi, en croyant qu’elle était nécessaire pour réaliser ce but ou cet objectif;

c) La norme était raisonnablement nécessaire, du fait qu’elle ne pouvait pas être assouplie sans qu’il en découle une contrainte excessive en matière de coûts, de santé et de sécurité. Dans l’évaluation du troisième élément, une certaine contrainte est considérée comme acceptable.

[120] La PNSR n’a pas réussi à démontrer qu’elle avait répondu à l’une ou l’autre des trois exigences.

(a) L’approche de la PNSR n’est pas rationnellement liée à un objectif légitime au regard des fonctions exercées

[121] Dans la présente affaire, la « norme » correspond à la décision de verser des paiements de la DPC uniquement aux bénéficiaires initiaux et à leurs descendants nés après le 22 juin 2002. Selon la justification invoquée par la PNSR, telle qu’elle a été exprimée par M. K. Laviolette et d’autres témoins de la PNSR, le Conseil devait limiter les versements de la DPC, afin de préserver et de protéger la fiducie issue du règlement au profit des bénéficiaires, dans le cadre de son obligation de fiduciaire consistant à gérer les actifs de la PNSR dans l’intérêt supérieur de ses membres.

[122] D’après Jeff Fraser, qui était codirecteur général intérimaire de la PNSR au moment de son témoignage, le versement des paiements de la DPC aux plaignants et à d’autres membres dans la même situation diminuerait considérablement le rendement des placements de la fiducie issue du règlement. M. Fraser a affirmé que la PNSR perdrait de l’argent chaque année et qu’elle devrait, ultimement, cesser les paiements de la DPC parce qu’elle [traduction] « serait ruinée ».

[123] Cependant, selon l’Entente, il n’y a aucun lien entre le nombre de personnes qui reçoivent des paiements de la DPC chaque année et la protection des placements de la fiducie issue du règlement. Comme la Commission l’a souligné à juste titre dans ses observations finales, le solde des fonds de la fiducie issue du règlement (c’est-à-dire le capital de la fiducie) est protégé et restera intact grâce à la structure de la fiducie établie dans l’Entente. Seuls les revenus générés annuellement par les placements de la fiducie issue du règlement sont virés dans le compte de revenus du règlement, à partir duquel les paiements de la DPC sont versés.

[124] Durant son contre-interrogatoire, M. Fraser a tout bonnement affirmé, sans expliquer le fondement de son affirmation ou de son calcul, que le fait de verser des paiements de la DPC à un plus grand nombre de membres pour une année donnée aurait une incidence sur les revenus de fiducie des années subséquentes. Pourtant, les modalités de l’Entente et de la Loi relative au compte de revenus sont claires. Aucune somme n’est jamais prélevée sur le capital de la fiducie issue du règlement. Le fiduciaire est tenu de virer tous les revenus annuels de la fiducie au compte de revenus de la PNSR, et cette dernière peut distribuer cet argent, sous réserve de restrictions supplémentaires. Par exemple, elle ne peut pas allouer plus de 15 % des revenus annuels aux paiements de la DPC.

[125] Subsidiairement, la PNSR soutient qu’elle a l’obligation de préserver – c’est-à-dire de ne pas partager – le capital et les revenus qu’il génère avec des membres inscrits après 2002, puisque le Canada et elle ont négocié les DFIT en 2002, en convenant tacitement que la somme qui serait payée était fonction des 757 membres alors inscrits et des [traduction] « générations à venir ». Toutefois, cet argument n’est pas non plus étayé par les faits. Comme la Cour l’a jugé dans la décision Shanks CF, aux paragraphes 56 à 59, et comme je l’ai déjà mentionné dans ma décision, aux paragraphes 35, 36 et 78, aucune précision ni distinction de ce type concernant les membres ne figure dans les documents sur les DFIT. Enfin, bien que l’indemnité prévue par l’Entente ait été calculée en fonction du total des membres de la PNSR à un certain moment, les paiements étaient destinés à l’ensemble de la Première Nation, sans aucune distinction.

[126] Par conséquent, la PNSR n’a pas établi qu’il existe un lien rationnel entre l’objectif de préserver le fonds fiduciaire des DFIT et la limitation du nombre de bénéficiaires de la DPC.

(b) La PNSR n’a pas démontré qu’elle croyait de bonne foi que la norme était nécessaire pour réaliser l’objectif déclaré

[127] La PNSR prétend que le Conseil croyait de bonne foi qu’il était nécessaire d’arrêter de verser des paiements de la DPC aux plaignants et à d’autres membres dans la même situation pour préserver les fonds de la fiducie issue du règlement. Toutefois, outre le fait que, en réalité, l’ajout des plaignants à la liste des bénéficiaires de la DPC n’aurait aucune incidence sur ces fonds, comme je l’ai expliqué dans la section précédente, la preuve démontre que la PNSR n’a pas pris ces décisions de bonne foi, car elle a veillé à ce que le moins de personnes possible connaissent les intentions du Conseil, lequel entendait maintenir ces décisions en dépit du désaccord d’une forte proportion des membres.

[128] Par exemple, le Conseil a convoqué l’assemblée extraordinaire, dont l’ordre du jour comportait des éléments qui devaient manifestement avoir des répercussions sur les droits de dizaines de membres, sans envoyer d’invitation à tous les membres. Un avis a été publié sur la page Facebook de la PNSR, et des avis papier ont été affichés sur les tableaux d’affichage aux environs de Fort Smith. M. Beaver et les plaignants ont affirmé qu’ils n’avaient jamais vu l’avis sur Facebook et qu’ils ne savaient pas qu’une assemblée extraordinaire aurait lieu. La grande majorité des membres de la PNSR résident à l’extérieur de Fort Smith, principalement dans l’Ouest du Canada, mais aussi à l’étranger. Le Conseil n’a pris aucune disposition pour que les membres puissent participer à distance, par téléphone ou par d’autres moyens.

[129] Par conséquent, seulement une personne de plus que le quorum minimal requis de 40 personnes a voté à l’assemblée extraordinaire. La PNSR soutient que, à l’issue de ce vote, le Conseil a estimé qu’il y avait consensus entre les membres et a adopté la Politique par RCB, plus tard dans la journée. Cependant, non seulement le Conseil a jugé qu’un vote d’environ 5 % des membres suffisait à démontrer l’existence d’un consensus sur une question qui priverait au moins 145 membres de paiements, mais le procès-verbal de l’assemblée extraordinaire ne contient aucune indication qu’il y a eu une discussion au sujet de la restriction supplémentaire visant les paiements versés aux personnes nées après le 22 juin 2002, restriction que le Conseil a plus tard ajoutée aux RCB autorisant les paiements de la DPC.

[130] En fait, certains éléments de preuve montrent que bon nombre des membres de la PNSR n’approuvaient pas cette distinction fondée sur la date. Par exemple, un an après avoir adopté la Politique par RCB, le Conseil a tenté de limiter à nouveau les droits des 145 personnes qu’il considérait comme ne faisant pas partie des bénéficiaires initiaux. Le 26 octobre 2017, le Conseil a demandé un référendum en vue de modifier le code électoral de manière à ce que ces 145 membres n’aient le droit de voter à aucune assemblée extraordinaire sur le budget où le mode de distribution des revenus annuels générés par la fiducie issue de l’Entente ferait l’objet d’une discussion. La question référendaire énonçait explicitement que, à l’avenir, seuls les descendants de bénéficiaires initiaux nés après le 22 juin 2002 pourraient voter lors de ces assemblées extraordinaires sur le budget. Soixante-huit pour cent des 238 électeurs qui ont participé au référendum ont voté contre la proposition. Celle-ci n’a pas été adoptée. Comme l’a fait valoir Mme Jewell dans son témoignage, les membres ont clairement exprimé, lors de ce référendum, qu’ils n’approuvaient pas les distinctions établies sur le fondement proposé par le Conseil.

[131] Pourtant, le même mois, faisant fi du message communiqué par ses membres, le Conseil a envoyé une lettre aux 145 membres susmentionnés, dont Mme Way et M. Coyne, pour leur annoncer qu’ils seraient désormais traités différemment des autres membres et qu’ils ne recevraient plus de paiements annuels de la DPC.

[132] Qui plus est, le Conseil a fait une déclaration clairement trompeuse dans sa lettre. Il a déclaré que la PNSR négociait avec le Canada en vue d’obtenir une indemnité supplémentaire en matière de DFIT qui, une fois reçue, permettrait aux 145 membres de recommencer à recevoir des paiements de la DPC. En réalité, très peu d’éléments de preuve attestent que de telles discussions étaient en cours à ce moment-là. Le seul élément de preuve documentaire à ce sujet est une lettre envoyée à un représentant de SAC en 2022, dans laquelle la question était soulevée. Apparemment, le représentant de SAC a répondu qu’il devrait en discuter avec des fonctionnaires plus haut placés, mais rien ne s’est passé depuis.

[133] Enfin, la Commission estime que la réaction de la PNSR à la décision Shanks CF et son refus persistant de verser des paiements de la DPC aux plaignants à ce jour démontrent son absence de bonne foi. La Cour fédérale a ordonné l’annulation de la RCB de 2021 et a enjoint à la PNSR de réexaminer la RCB au regard des motifs de la Cour. Il découlait à tout le moins de cette ordonnance que la PNSR aurait dû verser les paiements de la DPC de 2021 aux plaignants. Cependant, elle ne l’a pas fait, et rien ne prouve qu’elle ait demandé ou obtenu que l’ordonnance soit suspendue en attendant l’issue de l’appel, à la suite duquel la décision Shanks CF a finalement été confirmée.

[134] Malgré toutes ces indications qui témoignaient du rejet de l’approche adoptée par le Conseil, que ce soit par les tribunaux ou par les membres de la PNSR, celle-ci a continué de refuser de verser les paiements de la DPC aux plaignants, ce qui, comme je l’ai déjà conclu, constituait un acte discriminatoire prima facie.

[135] Tous les éléments susmentionnés portent à croire que le Conseil n’a pas agi de bonne foi lorsqu’il a adopté la norme ayant pour effet de cesser de verser les paiements dans l’objectif déclaré de préserver les fonds de la fiducie issue du règlement, norme qui n’est ni fondée sur des faits ni légitime.

(c) L’existence d’une contrainte excessive n’a pas été établie

[136] La PNSR n’a pas démontré que le fait de devoir verser des paiements de la DPC aux plaignants ou aux autres 143 personnes dans la même situation constituerait pour elle une contrainte excessive en matière de santé, de sécurité ou de coûts.

[137] Comme je l’ai déjà mentionné, l’affirmation selon laquelle cette obligation aurait une incidence sur le capital fiduciaire est totalement infondée.

[138] Dans ses observations finales, la PNSR a soutenu que le versement de paiements aux plaignants et aux autres personnes dans la même situation [traduction] « réduirait considérablement les revenus générés par la fiducie issue du règlement » destinés aux bénéficiaires initiaux et à leurs descendants nés après 2002. Il est vrai que le montant du paiement de la DPC versé annuellement à chaque membre pourrait s’en trouver réduit.

[139] Toutefois, rien ne prouve que les revenus de fiducie seraient [traduction] « considérablement réduits ». Lors du témoignage de Mme Marie-Jewell, un calcul a été fait en fonction des sommes prévues dans le budget pour les versements de 2019, et ce calcul a montré que l’ajout hypothétique de 150 membres à la liste des membres qui reçoivent des paiements de la DPC pourrait réduire jusqu’à un montant de 200 dollars le paiement de chaque personne. Ce montant n’est pas négligeable, surtout si l’on considère la preuve selon laquelle, vers la fin de l’année, les membres utilisaient leurs paiements de la DPC pour répondre à leurs besoins. Mme Marie-Jewell a déclaré que les conséquences pourraient être plus importantes pour certains membres que pour d’autres. Toutefois, aucun élément de preuve n’indique qu’une telle réduction constitue une contrainte excessive individuellement pour les membres.

[140] La PNSR a réussi à verser des paiements de la DPC à tous ses membres de 2010 à 2016. Rien ne prouve que les paiements additionnels ont constitué une contrainte, encore moins une contrainte excessive, pour la PNSR ni qu’ils en constitueront une à l’avenir.

[141] Dans ses observations, la PNSR a mentionné le témoignage de Brad Laviolette (« M. B. Laviolette »), qui était chef intérimaire au moment de l’audience. M. B. Laviolette a déclaré que, tôt ou tard, la PNSR devrait embaucher du personnel administratif supplémentaire pour répondre aux besoins de toutes les personnes [traduction] « que le Canada a ajoutées » à la liste des membres. La PNSR manque déjà de personnel, et ces besoins administratifs pourraient l’obliger à réaffecter des sommes destinées aux paiements de la DPC. Toutefois, il semble que cet argument concerne davantage les conséquences qu’aura l’ajout de nouveaux membres à la PNSR sur la communauté en général. Il ne s’agit pas là de la question en litige dans la présente affaire. La seule question pertinente en l’espèce concerne l’incidence de l’ajout de 145 personnes à la liste des bénéficiaires de la DPC. D’après la preuve, les paiements de la DPC étaient généralement effectués par chèque. Ces chèques étaient souvent remis à divers endroits, notamment à Edmonton, lors de rassemblements de la PNSR tenus à l’automne. Rien n’indique que le fait d’émettre 145 chèques supplémentaires aurait constitué une contrainte, encore moins une contrainte excessive.

[142] Enfin, si, suivant le paragraphe 15(2) de la LCDP, la PNSR doit démontrer que les mesures destinées à répondre aux besoins des plaignants constituent une contrainte excessive, elle doit aussi démontrer que les seules mesures qu’elle pouvait prendre étaient celles qui constituent une contrainte excessive. En d’autres termes, la PNSR doit démontrer que d’autres mesures ont été envisagées, mais qu’elles ont finalement été écartées (Colombie-Britannique (Public Service Employee Relations Commission) c. BCGSEU, 1999 CanLII 652 (CSC), au par. 65; Moore, au par. 49). Or, la PNSR n’a présenté aucun élément de preuve démontrant qu’elle a exploré d’autres options. La seule option qui a été envisagée était de simplement refuser tout paiement de la DPC aux plaignants. Même les prétendues tentatives de la PNSR pour obtenir un financement supplémentaire du Canada semblent, au mieux, timides, et rien n’indique que des efforts sérieux aient été déployés à cette fin, ni avant la décision du Conseil de refuser les paiements ni dans les années qui ont suivi.

[143] Pour les motifs ci-dessus, la PNSR n’a pas réussi à se prévaloir du moyen de défense prévu à l’alinéa 15(1)g) de la LCDP.

(ii) Moyen de défense prévu à l’article 16

[144] La PNSR a invoqué un autre moyen de défense pour établir une preuve prima facie. Elle a avancé que l’Entente constituait un « programme spécial » au sens du paragraphe 16(1) de la LCDP.

[145] Selon le paragraphe 16(1) de la LCDP, le fait d’adopter certains programmes par ailleurs discriminatoires ne constitue pas pour autant un acte discriminatoire, si ces programmes sont destinés à diminuer ou à supprimer les désavantages que subissent certains groupes. La disposition est libellée ainsi :

Programmes de promotion sociale 16 (1) Ne constitue pas un acte discriminatoire le fait d’adopter ou de mettre en œuvre des programmes, des plans ou des arrangements spéciaux destinés à supprimer, diminuer ou prévenir les désavantages que subit ou peut vraisemblablement subir un groupe d’individus pour des motifs fondés, directement ou indirectement, sur un motif de distinction illicite en améliorant leurs chances d’emploi ou d’avancement ou en leur facilitant l’accès à des biens, à des services, à des installations ou à des moyens d’hébergement.

Special programs 16 (1) It is not a discriminatory practice for a person to adopt or carry out a special program, plan or arrangement designed to prevent disadvantages that are likely to be suffered by, or to eliminate or reduce disadvantages that are suffered by, any group of individuals when those disadvantages would be based on or related to the prohibited grounds of discrimination, by improving opportunities respecting goods, services, facilities, accommodation or employment in relation to that group.

[146] La PNSR soutient que l’Entente, laquelle a été conclue avec le Canada en vue d’indemniser la PNSR pour les avantages issus de traités qui lui ont été refusés pendant des décennies, constitue également, au sens du paragraphe 16(1) de la LCDP, un programme destiné à diminuer ou à supprimer les désavantages subis durant cette période. Ce [traduction] « programme d’amélioration », comme l’appelle la PNSR, visait à apporter des avantages économiques à la communauté et à accroître les possibilités pour les membres de la PNSR.

[147] Cependant, ce n’est pas l’adoption du programme spécial (l’Entente) qui est considérée comme un acte discriminatoire prima facie et qui pourrait être visée par l’exemption prévue au paragraphe 16(1) de la LCDP. C’est plutôt la décision du Conseil de ne pas verser de paiements de la DPC aux plaignants qui est discriminatoire. Par conséquent, le moyen de défense prévu au paragraphe 16(1) ne s’applique pas, et la PNSR ne peut pas s’en prévaloir.

[148] En outre, le refus de la PNSR de verser des paiements de la DPC à certains membres, comme les plaignants, n’est pas compatible avec l’Entente, qui est considérée comme le programme spécial. La PNSR soutient que les nouvelles possibilités découlant de l’Entente étaient seulement destinées aux bénéficiaires initiaux, et non à ses autres membres. Comme je l’ai déjà expliqué dans la présente décision, l’Entente n’a pas été conclue uniquement au profit des bénéficiaires initiaux et de leurs descendants nés après 2002. Ainsi, même si l’Entente devait être considérée comme un programme spécial au sens du paragraphe 16(1) de la LCDP, elle visait à aider tous les membres, sans aucune distinction, et non seulement les bénéficiaires initiaux. La PNSR ne peut pas invoquer le programme spécial comme moyen de défense si les actes discriminatoires qui, selon elle, sont « justifiés » ne sont même pas compatibles avec ce programme spécial.

[149] Par conséquent, la PNSR n’a pas établi sa défense au titre du paragraphe 16(1) de la LCDP.

E. Question en litige n^o 5 : L’avis aux membres de la PNSR constituait-il des représailles aux plaintes pour atteinte aux droits de la personne?

[150] Non. J’estime qu’il était déraisonnable pour les plaignants de percevoir l’avis aux membres comme des représailles à leurs plaintes pour atteinte aux droits de la personne.

(i) Contenu de l’avis aux membres

[151] L’avis aux membres est un document d’une page qui comporte neuf paragraphes. Il est signé par le chef et le Conseil. Le premier paragraphe se compose de la phrase suivante : [traduction] « La présente vise à répondre aux questions que le chef et le Conseil ont reçues au sujet des demandes en cours concernant les paiements de la DPC. »

[152] Les paragraphes restants peuvent être divisés en deux catégories. Les quatre premiers paragraphes constituent essentiellement un exposé des faits. Les quatre derniers paragraphes énoncent plutôt des points de vue et des arguments correspondant aux actes de procédure présentés par la PNSR dans la présente affaire.

[153] Dans la section des faits, la PNSR déclare que trois plaintes ont été formulées [traduction] « contre [elle] ». Elle fait précisément référence aux plaintes pour atteinte aux droits de la personne déposées par Mme Way et M. Coyne ainsi qu’à l’instance de la Cour fédérale concernant le dossier de M. Shanks. Les dates de l’audience devant le Tribunal, passées et à venir, sont indiquées, de même que les noms des témoins qui ont déjà témoigné à l’audience, dont les deux sœurs de Mme Way. Le nom d’un autre témoin appelé à témoigner est également fourni (M. Fraser). L’un des paragraphes traite uniquement du dossier de M. Shanks. Il y est expliqué que, dans la décision Shanks CF, la Cour fédérale a jugé la décision du Conseil déraisonnable, mais que ce jugement a été porté en appel devant la Cour d’appel fédérale et que l’audience doit avoir lieu au plus tard en avril 2024.

[154] Mme Way souligne que, dans cette section, il est dit que les témoins qu’elle a cités ont témoigné [traduction] « en [sa] faveur et contre la PNSR », tandis que les témoins appelés par la PNSR ont témoigné [traduction] « en faveur de la PNSR ».

[155] La section exposant les positions reprend principalement les observations de la PNSR, telles que celle-ci les a présentées dans son exposé des précisions, ainsi que son exposé introductif à l’audience et les arguments qu’elle a finalement fait valoir dans ses observations finales. Il y est notamment expliqué que le montant de l’indemnité que le Canada a accepté de payer en 2002 était fonction d’une liste de 757 membres inscrits. Cette section fait aussi référence à l’assemblée extraordinaire et à l’affirmation selon laquelle une motion a été adoptée en vue de limiter les paiements de la DPC versés aux bénéficiaires initiaux et à leurs descendants nés après le 22 juin 2002, motion qui s’est plus tard concrétisée dans la Politique. Finalement, dans la section exposant les positions, il est répété que le versement de paiements de la DPC à tous les membres pourrait avoir une incidence sur le montant des paiements annuels de la DPC et avoir ultimement pour effet de faire cesser complètement les paiements. Dans le dernier paragraphe de la section sur les positions, il est dit que le chef et le Conseil [traduction] « comprennent que les paiements de la DPC sont importants pour [les] membres et [leur] famille ».

[156] Le Conseil a approuvé le texte de l’avis aux membres lors d’une assemblée tenue à Edmonton le 24 novembre 2023. Des copies de l’avis ont ensuite été mises à la disposition de toutes les personnes présentes au déjeuner des membres de la PNSR qui a eu lieu à Edmonton le 25 novembre 2023. À la fin de janvier 2024, l’avis aux membres a été envoyé à tous les membres par la poste.

(ii) Preuve à établir par les plaignants pour démontrer que l’avis aux membres constituait des représailles à leurs plaintes pour atteinte aux droits de la personne

• [157]Comme il est énoncé aux paragraphes 27 et 28 de la présente décision, l’article 14.1 de la LCDP prévoit que constitue un acte discriminatoire le fait, pour la personne visée par une plainte déposée au titre de la partie III, ou pour celle qui agit en son nom, d’exercer ou de menacer d’exercer des représailles contre le plaignant ou la victime présumée.

• [158]Pour que l’allégation des plaignants soit jugée fondée, ces derniers doivent faire la preuve des éléments suivants, selon la prépondérance des probabilités :

1) ils ont déjà déposé une plainte pour atteinte aux droits de la personne au titre de la LCDP;

2) après avoir déposé leur plainte, ils ont subi un effet préjudiciable de la part de la personne visée par la plainte ou de celle qui agit en son nom;

3) il existe un lien entre le dépôt des plaintes et les actes de représailles à l’origine de l’effet préjudiciable que la PNSR aurait commis.

[159] Les plaignants ont établi les deux premiers éléments. Toutefois, j’estime que les plaignants n’ont pas établi qu’il existe un lien entre les actes de représailles que la PNSR aurait commis et leurs plaintes, et je juge que leur impression qu’il existe un tel lien n’est pas raisonnable non plus.

(a) Les plaignants ont-ils déjà déposé une plainte pour atteinte aux droits de la personne?

[160] Oui. Ce que les plaignants considèrent comme des représailles (la distribution de l’avis aux membres) a eu lieu de décembre 2023 à février 2024, une période pendant laquelle leurs plaintes pour atteinte aux droits de la personne, déposées plusieurs années auparavant, étaient toujours en instance.

(b) Les plaignants ont-ils subi un effet préjudiciable?

[161] Oui. L’effet préjudiciable ou le traitement défavorable a été décrit comme [traduction] « préjudiciable, dommageable ou mauvais » (Tahmourpour c. Canada (Procureur général), 2010 CAF 192, au par. 12). Le Tribunal a jugé qu’une définition assez large et permissible du terme « défavorable » s’harmonisait avec l’esprit de la LCDP (Kelsh c. Chemin de fer du Canadien Pacifique, 2019 TCDP 51, au par. 114).

[162] Les deux plaignants ont déclaré que le message contenu dans l’avis aux membres les avait blessés et avait eu des répercussions sur leur relation avec la communauté de la PNSR en général.

[163] Mme Way a qualifié l’avis aux membres de tactique alarmiste visant à inciter les membres de la PNSR à la critiquer parce qu’elle avait déposé une plainte pour atteinte aux droits de la personne. Elle estime que le ton de l’avis aux membres était très clivant, surtout en raison de l’opposition entre les termes [traduction] « nous » et « eux ». Pour Mme Way, l’avis laissait entendre que, si les plaignants obtenaient gain de cause et que les paiements annuels de la DPC versés aux membres s’en trouvaient réduits ou supprimés, M. Coyne et elle en seraient responsables.

[164] Mme Way affirme que, après la publication de l’avis, les membres de la PNSR de Fort Smith ne voulaient plus l’aider dans son dossier et sont devenus plus prudents dans leurs interactions avec elle. Ils ne voulaient pas être associés à l’affaire par crainte d’être exclus ou de subir des représailles de la part de la PNSR. Mme Way a refusé de divulguer le nom des personnes qui ont exprimé ces opinions, mais elle a souligné qu’aucune des personnes qui l’avaient aidée dans le passé n’était, par exemple, disposée à signifier une assignation à comparaître pour elle à Fort Smith. Finalement, elle a fait appel à un huissier.

[165] Mme Way affirme qu’elle a dû [traduction] « verrouiller » sa page Facebook pour que seuls ses « amis » puissent y publier des messages, par crainte des commentaires qui y seraient affichés. Toutefois, en contre-interrogatoire, elle a reconnu avoir verrouillé sa page Facebook plusieurs mois avant que l’avis aux membres ne soit rédigé ou diffusé, mais il est vrai que, après la diffusion de l’avis, elle en a augmenté le niveau de confidentialité pour que les amis de ses amis ne puissent pas la contacter. Elle a aussi confirmé que des membres lui avaient dit avoir reçu l’avis, mais qu’autrement, personne ne lui avait fait de remarques [traduction] « négatives ».

[166] Mme Way a déclaré que l’avis aux membres avait aussi inquiété et préoccupé sa famille parce que deux de ses sœurs y étaient identifiées comme témoins ayant témoigné en sa faveur. La famille de Mme Way se demandait si elle devait poursuivre la procédure de plainte, compte tenu de l’avis aux membres. Celle-ci a répondu qu’elle continuerait dans l’espoir qu’il n’y ait pas de [traduction] « conséquences ».

[167] M. Coyne a également déclaré que l’avis aux membres lui avait causé un effet préjudiciable. Il a dit qu’il s’était senti exclu et humilié, puis il a parlé des conséquences émotionnelles et a précisé qu’il s’était notamment senti inquiet, bouleversé, stressé et anxieux. Il y a aussi eu des conséquences sur sa relation avec son épouse. Il avait peur que des membres en colère cherchent à savoir où il vit. Il hésitait à se rendre à Fort Smith en raison de craintes similaires, car, selon lui, l’avis aux membres était clivant et visait à humilier et à intimider ceux qui contestent la position de la PNSR concernant la DPC.

[168] De plus, M. Coyne a témoigné au sujet de l’effet que l’avis aux membres a eu sur sa perception de lui-même et sur la façon dont les autres membres le pourraient le percevoir. Il s’est senti craintif et diminué parce qu’il a eu l’impression de ne pas avoir ce qu’il faut pour être membre.

[169] M. Coyne a aussi eu l’impression que l’avis aux membres avait saboté tous ses efforts pour se rapprocher de sa famille à Fort Smith. Il affirme que certains membres de sa famille ont cessé de communiquer avec lui après la publication de l’avis aux membres.

[170] M. Coyne a déclaré qu’il avait communiqué avec des professionnels de la santé pour parler de ce qu’il vivait, mais il a plus tard reconnu qu’il n’avait pas réussi à consulter qui que ce soit entre la date où il a été informé de l’avis aux membres et celle où il a témoigné au sujet des allégations de représailles.

[171] Dans l’ensemble, bien que certains des sentiments des plaignants, que ces derniers attribuent à l’avis aux membres, puissent sembler antérieurs à la diffusion de l’avis, je suis prêt à accepter, selon la prépondérance des probabilités, que, après la transmission de l’avis aux membres, les plaignants ont ressenti les émotions et subi les réactions négatives d’autrui qu’ils ont mentionnées.

(c) Existe-t-il un lien entre le dépôt des plaintes et les actes de représailles à l’origine de l’effet préjudiciable que la PNSR aurait commis, de telle sorte que ces actes constituent des représailles au sens de l’article 14.1 de la LCDP?

[172] Non.

[173] Comme effet préjudiciable, les plaignants ont évoqué la dégradation de leurs relations avec d’autres membres, ainsi que l’amertume et l’anxiété qu’ils ont éprouvées après la diffusion de l’avis aux membres. Cependant, pour établir le bien-fondé de leurs allégations de représailles, les plaignants doivent établir l’existence d’un lien entre leur plainte pour atteinte aux droits de la personne et les actes de représailles à l’origine de l’effet préjudiciable qui auraient été commis.

[174] La preuve d’une intention d’exercer des représailles de la part de la PNSR établirait clairement ce lien. En l’absence d’une telle preuve, les plaignants peuvent établir l’existence d’un lien s’ils démontrent que leur impression selon laquelle les actes de la PNSR constituaient des représailles est raisonnable.

[175] Il n’existe aucune preuve directe que la PNSR avait l’intention d’exercer des représailles contre les plaignants au motif que ceux-ci avaient déposé une plainte et, pour les motifs exposés ci-après, je ne pense pas que les impressions des plaignants étaient raisonnables.

[176] Je tiens à souligner que la section des faits est, comme de raison, de nature factuelle. Les processus d’audience du Tribunal et de la Cour fédérale sont ouverts et publics. Tout le monde pouvait assister aux audiences ou consulter les actes de procédure. Les paragraphes sont rédigés dans un ton objectif. Les plaignants contestent l’utilisation des termes [traduction] « contre » et « en faveur de » la PNSR, qui, selon eux, laissent entendre qu’ils travaillent contre les intérêts de la communauté de la PNSR et de ses membres. Or, dans les faits, la procédure devant le Tribunal est de nature contradictoire. Les plaignants déposent des plaintes contre les intimés – c’est le terme approprié. Les parties appellent des témoins lors des audiences, et le terme habituellement utilisé pour désigner leur témoignage est « en faveur » d’une partie ou « contre » l’autre partie.

[177] En ce qui concerne la section exposant les positions, elle résume effectivement la position que la PNSR, en sa qualité d’organisation, a adoptée pour se défendre contre les plaintes. Dans cette section, la PNSR n’a rien dit qu’elle n’avait pas, en tant que partie, déjà mentionné au cours de la procédure devant le Tribunal. Lorsqu’une partie exprime sa position sur une affaire, elle n’est pas obligée d’exposer le point de vue de la partie adverse. Il est normal de s’attendre à ce que la partie exprime sa position de son propre point de vue.

[178] Les plaignants contestent la date à laquelle l’avis aux membres a été envoyé, soit avant que les derniers témoins aient témoigné et que les observations finales aient été présentées. Cependant, Donald Beaulieu, alors conseiller, et M. B. Laviolette, chef intérimaire lorsque l’avis aux membres a été communiqué, ont déclaré que les membres leur posaient des questions pour savoir ce qu’il advenait de la question de la DPC, qui était en suspens, et des fonds qui étaient dépensés pour payer les frais de justice connexes. Le Conseil a donc chargé ses codirecteurs généraux de rédiger l’avis aux membres. M. B. Laviolette a souligné qu’un avis similaire contenant essentiellement les mêmes renseignements que ceux qui figuraient dans la section exposant les positions avait été transmis aux membres dans une publication sur la page Facebook de la PNSR le 17 novembre 2022. Ce message visait à répondre aux [traduction] « nombreuses questions concernant les paiements de la DPC » que le chef et le Conseil recevaient à l’époque.

[179] En outre, il est difficile de savoir quelle incidence l’avis aux membres a pu avoir sur le dossier des plaignants, dont l’instruction était presque terminée à ce moment-là. Les questions soulevées par Mme Way au sujet de l’assignation des témoins concernent les autres personnes qu’elle souhaitait faire témoigner, après que je l’eus autorisée à modifier sa plainte pour y ajouter les allégations de représailles dont il est ici question. Les dossiers des plaignants et de la Commission étaient pratiquement clos au moment de la publication de l’avis aux membres. Seul un témoin de la PNSR devait encore témoigner.

[180] Les plaignants font valoir que la section exposant les positions contient des renseignements inexacts, comme l’affirmation selon laquelle il était explicitement énoncé, dans la résolution adoptée lors de l’assemblée extraordinaire et dans la Politique, que les héritiers nés après le 22 juin 2002 ne devaient pas recevoir de paiements de la DPC. J’ai statué, dans les présents motifs, que cette affirmation était fausse, et j’ai rejeté les allégations de la PNSR. Toutefois, la PNSR a continué de les inclure dans ses observations jusqu’à la toute fin de l’audience. Il n’est pas surprenant que ces allégations aient été répétées dans l’avis aux membres au moment où il a été diffusé, étant donné que c’était avant la fin de l’audience et avant que j’eus tiré mes conclusions quant au bien-fondé des allégations.

[181] La Commission a attiré mon attention sur la décision Bressette c. Conseil de bande de la Première nation de Kettle et de Stony Point, 2004 TCDP 40, dans laquelle j’ai jugé que le conseil de bande de l’intimé avait exercé des représailles contre le plaignant en énonçant sa position sur une question dans la communauté. Cette affaire se distingue du présent dossier. Dans cette affaire, la question sur laquelle le conseil de bande a pris position n’était pas liée à la plainte pour atteinte aux droits de la personne, mais le conseil de bande avait choisi de faire inutilement allusion à la plainte dans sa réponse. En revanche, dans le dossier qui nous occupe, la raison d’être même de l’avis aux membres était d’informer ces derniers de l’état d’avancement de la procédure judiciaire et d’énoncer la position de l’une des parties, soit la PNSR. Il ne s’agissait pas d’une référence inutile ou gratuite aux plaintes pour atteinte aux droits de la personne, comme c’était le cas dans l’affaire Bressette.

[182] La Commission a aussi mentionné la décision Ledoux c. La Première Nation de Gambler, 2018 TCDP 26, par laquelle une menace de sanction collective visant toute la communauté, dont le plaignant était tenu responsable en raison du dépôt de sa plainte pour atteinte aux droits de la personne, a été jugée comme constituant un acte de représailles. Toutefois, dans ce dossier, le service auquel l’intimée menaçait de mettre fin n’avait aucun lien avec les questions en litige. Essentiellement, selon la Première Nation, si elle accordait la réparation pour remédier à l’acte discriminatoire concernant le logement, il y aurait des conséquences sur d’autres services, à savoir sa capacité de fournir de l’eau embouteillée à ses membres. Dans le dossier qui nous occupe, l’avis aux membres est axé sur la véritable question en litige : qui a le droit de recevoir des paiements de la DPC, et quel serait l’effet d’une augmentation du nombre de bénéficiaires. Ainsi, la PNSR réaffirme sa position sur ces questions, qu’elle maintient publiquement au moins depuis 2016.

[183] Pour ces motifs, je conclus que le bien-fondé des allégations de représailles des plaignants n’a pas été établi.

F. Autres questions non soumises au Tribunal

[184] Dans ses observations finales, la PNSR s’est opposée à ce qu’elle considérait comme des tentatives des plaignants pour soulever de nouvelles allégations dans leurs arguments finaux, notamment leur mention des services d’éducation et de logement.

[185] Les plaignants ne semblent avoir fait ces remarques que pour étayer leurs observations. Quoi qu’il en soit, mes motifs ne portent que sur les questions dont le Tribunal est dûment saisi et qui figuraient dans les plaintes renvoyées par la Commission pour instruction et dans les exposés des précisions déposés par les parties.

[186] Dans ses observations finales, la PNSR a aussi contesté le rôle de la Commission dans la présente affaire. Elle a soutenu que la Commission, en faisant siennes les positions des plaignants, avait [traduction] « outrepassé » son rôle de représentant de l’intérêt public.

[187] L’article 51 de la LCDP prévoit qu’en comparaissant devant le membre instructeur et en présentant ses éléments de preuve et ses observations, la Commission doit adopter l’attitude la plus proche, à son avis, de l’intérêt public, compte tenu de la nature de la plainte. La Commission doit, bien sûr, se conformer aux directives et aux ordonnances du Tribunal, qui est maître de sa propre procédure, mais ce dernier n’a pas le pouvoir d’examiner l’attitude adoptée par la Commission ni de lui dicter celle qu’elle devrait adopter.

VII. MESURES DE RÉPARATION

[188] Le bien-fondé des plaintes de M. Coyne et de Mme Way a été établi. En vertu des paragraphes 53(2) à 53(4) de la LCDP, je peux rendre une ordonnance réparatrice à l’encontre de la PNSR. J’ai accordé certaines des mesures de réparation sollicitées par les plaignants et la Commission et j’en ai refusé d’autres, comme je l’explique ci-dessous.

A. Paiements de la DPC

[189] J’ai jugé que la PNSR avait commis un acte discriminatoire en refusant de verser des paiements de la DPC à M. Coyne et à Mme Way à compter de 2017. En vertu de l’alinéa 53(2)b) de la LCDP, le Tribunal peut ordonner à l’intimée d’accorder à la victime, dès que les circonstances le permettent, les droits, chances ou avantages dont l’acte discriminatoire l’a privée.

[190] Par conséquent, il est justifié d’ordonner à la PNSR de verser aux plaignants les paiements de la DPC qui leur ont été refusés. La preuve montre que les paiements de la DPC étaient les suivants pour les années indiquées :

2017	900 $
2018	1 000 $
2019	750 $
2020	800 $
2021	800 $
2022	1 000 $
TOTAL	5 250 $

 

[191] Je ne dispose d’aucun élément de preuve indiquant le montant de chaque paiement de la DPC versé aux membres pour les années postérieures à 2022. Or, il est enjoint à la PNSR de verser aussi ces paiements.

[192] Enfin, si la PNSR continue à verser des paiements de la DPC à ses membres, elle ne doit pas appliquer à M. Coyne et à Mme Way les distinctions qui ont été jugées discriminatoires.

[193] La PNSR fait valoir que le Tribunal n’a pas le pouvoir de modifier ses lois, qui, déclare-t-elle, comprennent le code électoral et la Politique. Toutefois, l’ordonnance susmentionnée ne modifie pas les lois de la PNSR. L’ordonnance du Tribunal porte sur les décisions par lesquelles le Conseil, en vertu de son pouvoir discrétionnaire, a refusé de verser des paiements aux plaignants pour des motifs de distinction illicite.

B. Mesures de réparation d’intérêt public

[194] Dans ses observations finales, la Commission a demandé, à titre de mesure de réparation d’intérêt public, qu’il soit ordonné à la PNSR de cesser de recourir à des politiques discriminatoires fondées sur l’âge et la situation de famille en ce qui a trait au versement de tous les paiements de la DPC, présents et futurs, et à l’attribution d’autres avantages.

[195] Dans le présent dossier, l’acte discriminatoire réside dans la décision répétée du Conseil, année après année, de refuser de verser des paiements de la DPC aux plaignants en raison des motifs de distinction illicite que sont la situation de famille et l’âge, ce à quoi j’ai remédié par l’ordonnance réparatrice susmentionnée. Aucun autre avantage n’était en cause dans la présente affaire.

[196] La Commission a également demandé qu’il soit ordonné à la PNSR d’élaborer une politique en matière de droits de la personne, en consultation avec la Commission, afin de protéger les personnes contre les effets des décisions discriminatoires du chef et du Conseil liées, notamment, au versement des paiements au titre de l’Accord de fiducie. Or, la portée de la présente affaire se limite aux paiements de la DPC. Il n’est pas question d’effectuer un examen général de toutes les décisions prises par la PNSR et de toutes les politiques qu’elle adopte. Les conclusions de la Cour fédérale et de la Cour d’appel fédérale dans les décisions Shanks CF et Shanks CAF, combinées aux motifs du Tribunal dans le présent dossier, devraient suffire pour orienter toutes les parties à cet égard et pour prévenir d’éventuels actes discriminatoires.

[197] Les demandes de la Commission sont rejetées.

C. Préjudice moral (alinéa 53(2)e) de la LCDP)

[198] Le Tribunal peut ordonner à la PNSR d’indemniser jusqu’à concurrence de 20 000 $ les plaignants qui ont souffert un préjudice moral (al. 53(2)e) de la LCDP). En général, cette indemnité maximale de 20 000 $ est réservée aux cas les plus graves et les plus flagrants (Christoforou c. John Grant Haulage Ltd., 2021 TCDP 15 [Christoforou], au par. 98).

[199] Dans son témoignage, M. Coyne a déclaré que la décision de la PNSR l’avait perturbé sur les plans émotionnel, physique, spirituel et mental. Il a parlé du traumatisme et du sentiment d’abandon qu’il ressent toujours du fait que la PNSR a refusé de lui attribuer le même statut qu’aux autres membres, comme s’il n’appartenait pas vraiment à la Première Nation. Le fait de se voir refuser les paiements de la DPC a ravivé le traumatisme et le sentiment de rejet et d’abandon qu’il a ressentis tout au long de sa vie. M. Coyne a expliqué qu’il se sentait comme l’enfant choisi en dernier pour faire partie d’une équipe sportive. Il a eu l’impression que la PNSR l’avait délibérément pris pour cible parce qu’il vivait loin de Fort Smith et qu’elle le connaissait peu. Il a ajouté que le fait de devoir se battre contre la PNSR pour défendre ses droits lui avait causé du stress et de l’anxiété et avait eu des conséquences sur sa santé mentale en général. La PNSR l’a traité comme s’il n’était pas un membre à part entière. M. Coyne est très triste que la PNSR ait choisi de le traiter de cette manière dans l’espoir, peut-être, qu’il abandonne et que le problème qu’il posait disparaisse.

[200] Pour sa part, Mme Way a également déclaré que son exclusion de la PNSR l’avait blessée, surtout qu’elle savait qu’il s’agissait d’un acte délibéré fondé sur sa situation de famille, soit le facteur qui l’avait empêchée de devenir membre à part entière jusqu’à l’adoption du projet de loi C-3. Elle a l’impression de ne pas vraiment appartenir à la PNSR, de ne pas avoir tout à fait le droit de s’identifier comme membre et d’être un membre [traduction] « de seconde zone ».

[201] La PNSR a fait remarquer que Mme Way avait reconnu qu’elle n’avait jamais tenté d’établir de lien avec la communauté de la PNSR, qu’elle n’était jamais allée à Fort Smith et qu’elle n’avait jamais participé à un rassemblement de la PNSR. Cependant, Mme Way a expliqué qu’elle espérait pouvoir renouer avec ses origines une fois qu’elle aurait été inscrite comme membre, mais que la différence de traitement qu’elle a subie lui avait vite fait comprendre qu’elle n’était pas la bienvenue et qu’elle n’appartenait pas à la PNSR.

[202] La PNSR souligne qu’aucun des plaignants n’a présenté de preuve médicale pour corroborer ses allégations de préjudice moral. Or, les victimes de discrimination ne sont pas tenues de fournir une preuve médicale pour attester qu’elles ont souffert un préjudice moral, et je n’ai aucun motif de croire que l’absence d’une telle preuve m’empêche d’évaluer ce préjudice. Le préjudice moral souffert par les plaignants est décrit en détail dans leurs récits, et l’effet de la différence de traitement est évident.

[203] En outre, la PNSR a souligné que le traumatisme évoqué par M. Coyne dans son témoignage découlait en grande partie de son adoption et de son enfance vécue loin de sa famille et de sa communauté. Je suis conscient de cette considération et j’en ai tenu compte dans mon évaluation. M. Coyne a été interrogé sur cette question précise et a expliqué que l’acte discriminatoire commis dans la présente affaire avait ravivé son traumatisme.

[204] Les plaignants ont chacun demandé l’indemnité maximale de 20 000 $. Toutefois, j’estime que leur situation ne correspond pas aux cas les plus graves ou les plus flagrants. Bien que la différence de traitement par la PNSR les ait blessés et les ait amenés à se sentir exclus, l’indemnité maximale ne serait pas justifiée en l’espèce.

[205] En conséquence, j’estime qu’une indemnité se situant au milieu de l’échelle est justifiée, soit une indemnité de 10 000 $.

D. Indemnité spéciale (paragraphe 53(3) de la LCDP)

[206] Le Tribunal peut ordonner à l’auteur d’un acte discriminatoire de payer à la victime une indemnité spéciale n’excédant pas 20 000 $ s’il en vient à la conclusion que l’acte a été délibéré ou inconsidéré (par. 53(3) de la LCDP). Il s’agit d’« une disposition punitive visant à dissuader ou à décourager ceux qui se livrent de façon délibérée à des actes discriminatoires » (Canada (Procureur général) c. Gallinger, 2022 CAF 177, au par. 66, citant Canada (Procureur général) c. Johnstone, 2013 CF 113).

[207] Pour que l’acte soit jugé délibéré, il faut que la discrimination et l’atteinte aux droits de la personne aient été intentionnelles. On entend par « acte inconsidéré » celui qui témoigne d’un mépris ou d’une indifférence quant aux conséquences et d’une manière d’agir téméraire ou insouciante (Christoforou, aux par. 106 à 111). Pour qu’un acte soit jugé inconsidéré, il n’est pas nécessaire de prouver que la discrimination a été intentionnelle. Lorsqu’il doit fixer le montant approprié de l’indemnité au titre de cette disposition, le Tribunal se penche sur la conduite de l’intimé, et non sur l’effet qu’a eu sa conduite sur les plaignants.

[208] Les deux plaignants demandent au Tribunal de leur accorder l’indemnité maximale autorisée, soit une indemnité de 20 000 $.

[209] Les éléments de preuve n’établissent pas que la PNSR avait l’intention de commettre un acte discriminatoire à l’encontre de M. Coyne et de Mme Way en raison de leur situation de famille. Cependant, la PNSR avait bien l’intention de refuser de leur verser des paiements au motif qu’ils ont été inscrits comme membres après 2002, tout en sachant qu’ils n’avaient pas été inscrits à la naissance en raison de leur situation de famille, que celle-ci soit liée à la discrimination fondée sur le sexe qu’ont subie les ancêtres de Mme Way dans le passé, ou à la tragédie vécue par M. Coyne, qui a été retiré de son foyer durant la rafle des années 1960. M. K. Laviolette a admis que la décision de la PNSR, qui, prétend-il, était fondée sur la motion qu’il avait présentée à l’assemblée extraordinaire, visait à refuser le versement des paiements de la DPC aux personnes devenues membres après l’adoption du projet de loi C-3.

[210] M. K. Laviolette comprenait certainement le sort subi par des personnes comme M. Coyne. Il a déclaré que des membres de sa famille avaient également été victimes de la « rafle des années 1960 ». Pourtant, il a maintenu, dans son témoignage, qu’au moment de la conclusion de l’Entente, M. Coyne ne faisait [traduction] « pas partie des siens ». Pour lui, M. Coyne n’est qu’une personne que le Canada a récemment ajoutée à la liste des membres.

[211] De plus, la décision de la PNSR d’ajouter le critère du 22 juin 2002, lequel constituait effectivement de la discrimination fondée sur l’âge à l’égard des plaignants, a été prise sans aucune indication que cette condition avait été discutée lors de l’assemblée extraordinaire. Dans la motion proposée jointe à la convocation à l’assemblée, laquelle n’a été diffusée qu’à Fort Smith, ce critère n’était pas mentionné, ce qui remet en question la bonne foi du Conseil, qui affirme avoir agi selon le consensus établi entre les membres.

[212] En résumé, même si elle savait que le statut de famille des plaignants était un facteur expliquant qu’ils n’étaient pas membres en 2002, la PNSR s’est montrée totalement indifférente à l’effet préjudiciable manifeste qu’a eu sa décision d’établir une distinction entre les plaignants et les autres membres, effet qui a plus tard été amplifié par la décision d’ajouter un critère d’âge aux conditions nécessaires pour recevoir des paiements de la DPC. Qui plus est, la PNSR a répété plusieurs fois aux plaignants qu’elle négociait avec le Canada en vue d’obtenir une indemnité plus élevée pour qu’ils puissent eux aussi recevoir des paiements de la DPC, alors qu’en réalité, très peu d’éléments de preuve en attestent. Le Canada a affirmé clairement que l’entente de règlement sur les DFIT était définitive.

[213] Par conséquent, je conclus que l’acte discriminatoire commis par la PNSR était inconsidéré.

[214] Compte tenu de la gravité de la conduite de la PNSR, j’estime qu’une indemnité spéciale de 12 500 $ est justifiée pour chacun des plaignants.

E. Intérêts

[215] Les plaignants ont sollicité des intérêts sur les indemnités accordées.

[216] Il est loisible au Tribunal d’accorder des intérêts sur l’indemnité qu’il établit (par. 53(4) de la LCDP). Suivant l’article 46 des Règles du Tribunal, les intérêts accordés au titre du paragraphe 53(4) de la LCDP sont calculés à taux simple équivalant au taux officiel d’escompte fixé par la Banque du Canada et courent de la date où l’acte discriminatoire a été commis jusqu’à la date du versement de l’indemnité.

[217] J’ordonne le versement d’intérêts sur toutes les indemnités accordées dans la présente affaire. En ce qui concerne les indemnités payées au titre de l’alinéa 53(2)e) et du paragraphe 53(3) de la LCDP, les intérêts courent à partir de la date de la RCB qui a eu pour effet d’exclure pour la première fois les plaignants des bénéficiaires de la DPC, soit le 23 octobre 2017.

[218] Quant au versement des paiements de la DPC, les intérêts courent à partir de la date de la RCB autorisant le versement du paiement de la DPC en question, à compter de la première RCB, adoptée le 23 octobre 2017, jusqu’à aujourd’hui.

F. Autres demandes de réparation

[219] Dans leurs observations finales écrites, M. Coyne et Mme Way, qui ne sont pas représentés, ont demandé des mesures de réparation additionnelles. Entre autres, ils ont sollicité des ordonnances enjoignant à la PNSR de créer une politique d’entreposage de ses dossiers, de déclarer Mme Way comme étant admissible au logement et de permettre aux personnes de l’extérieur de Fort Smith de participer aux assemblées. Les plaignants ont également demandé que leur statut de membre de la PNSR fasse l’objet d’une déclaration générale.

[220] Cependant, soit les mesures ci-dessus ne sont pas liées à l’acte en cause dans le présent dossier (acte discriminatoire au sens de l’article 5 de la LCDP concernant la fourniture d’un service, à savoir le versement des paiements de la DPC), soit le Tribunal n’a pas le pouvoir de les ordonner.

[221] M. Coyne a aussi demandé qu’il soit ordonné à la PNSR de faire circuler une lettre d’excuses. Le Tribunal n’a pas le pouvoir d’ordonner l’envoi de lettres d’excuses (Canada (Procureur Général) c. Stevenson, 2003 CFPI 341 (CanLII), aux par. 27 à 35). Par ailleurs, les motifs de la présente décision sont publics et devraient constituer un avis public suffisant quant au bien-fondé de la plainte de M. Coyne.

[222] Mme Way a demandé l’annulation de certaines RCB. Ce pouvoir appartient à la Cour fédérale (voir Shanks CAF, au par. 21).

[223] Pour les motifs exposés ci-dessus, les nouvelles demandes de réparation sollicitées par les plaignants sont rejetées.

VIII. ORDONNANCE

[224] J’ordonne à la PNSR de verser à chaque plaignant, dans les 30 jours suivant la présente décision, les indemnités suivantes :

a. 5 250 $ pour le versement des paiements de la DPC auxquels M. Coyne et Mme Way avaient droit;

b. une somme équivalente à tous les paiements de la DPC versés aux membres de la PNSR après 2022;

c. 10 000 $ pour le préjudice moral causé par les actes discriminatoires (al. 53(2)e));

d. une indemnité spéciale de 12 500 $ (par. 53(3)).

[225] Les intérêts, calculés sur une base annuelle, à taux simple équivalant au taux officiel d’escompte fixé par la Banque du Canada, sont accordés sur l’indemnité pour préjudice moral et l’indemnité spéciale et courent à partir du 23 octobre 2017. Quant au versement des paiements de la DPC, les intérêts, calculés sur une base annuelle, au même taux, courent à partir de la date de la RCB autorisant le versement de chaque paiement de la DPC, à compter du 23 octobre 2017, jusqu’à aujourd’hui.

Signée par

Athanasios Hadjis

Membre du Tribunal

Ottawa (Ontario)

Le 8 décembre 2025

 

Tribunal canadien des droits de la personne

Parties au dossier

Numéros des dossiers du Tribunal : T2673/4921 et T2674/5021

Intitulé de la cause : Christopher Coyne c. Première Nation de Salt River – T2673/4921 et Penny Way c. Première Nation de Salt River – T2674/5021

Date de la décision du Tribunal : Le 8 décembre 2025

Date et lieu de l’audience :

30 octobre au 30 novembre 2023; 6 au 10 novembre 2023 Edmonton (Alberta)

9 et 10 janvier 2024; 22, 23 et 29 mai 2024 Vidéoconférence

1^er, 2 et 22 juillet 2024; 23 août 2024;

15 et 16 septembre 2024; 24 octobre 2024;

7 et 19 avril 2025 Observations écrites

Comparutions :

Christopher Coyne et Penny Way, pour leur propre compte

Sophia Karantonis et Jonathan Bujeau; et, par la suite, Brittany Tovee, pour la Commission canadienne des droits de la personne

Colleen Verville et Jessica Buhler; et, par la suite, Glenn Epp et Inez Agovic, pour l’intimée